【摘要】城市群已成為全球重要的經(jīng)濟(jì)增長和創(chuàng)新活力的區(qū)域，當(dāng)前中國的城市群發(fā)展迅速，成為城鎮(zhèn)化的主要形態(tài)。城市群由于涉及眾多行政主體，面臨諸多跨域治理困境，改革開放特別是黨的十八大以來，中國在城市群跨域治理中逐漸形成了“堅持中央統(tǒng)籌、鼓勵地方聯(lián)動、重點帶動突破、注重內(nèi)生嵌入”等重要經(jīng)驗，并取得了良好的治理效果。在高質(zhì)量發(fā)展的新時期，場景、創(chuàng)新、數(shù)據(jù)和平臺等將為跨域治理提供新的內(nèi)生動力。為適應(yīng)新要求和新動力，城市群跨域治理要形成更加高效有序的治理體系、網(wǎng)絡(luò)形態(tài)的治理結(jié)構(gòu)和動態(tài)靈活的治理機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】城市群  跨域治理  集體行動  路徑    【中圖分類號】F299.2    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

城市群跨域治理的背景與趨勢

從全球范圍來看，在市場化的驅(qū)動下，各國愈發(fā)注重空間的集聚、整合與協(xié)調(diào)，城市群成為現(xiàn)代社會人口、科技、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)、金融等要素的主要承載空間，并逐漸發(fā)展為各國競爭的主要舞臺，城市群發(fā)展水平已經(jīng)成為一個國家整體發(fā)展水平的重要標(biāo)志。

第一，近年來城市群成為我國城鎮(zhèn)化的主要形態(tài)，京津冀、長三角、珠三角作為中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要成就，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。一方面是城市群整體發(fā)展水平迅速提高，對國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展貢獻(xiàn)巨大，成為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力最強(qiáng)的區(qū)域。另一方面城市群空間布局不斷拓展優(yōu)化，呈現(xiàn)出規(guī)模擴(kuò)張、結(jié)構(gòu)多樣和方位拓展的態(tài)勢。以長三角地區(qū)為例，長三角在1982年規(guī)劃之初只有9個城市，2016年《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》將其拓展到26個城市，2019年的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》繼續(xù)將其擴(kuò)充到上海、江蘇、浙江、安徽的41個城市。同時，城市群的結(jié)構(gòu)不斷多樣化，比如，長三角中既有直轄市，又有副省級城市及地市級城市；既有經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的大城市，又有發(fā)展較為緩慢的中小型城市。粵港澳大灣區(qū)還包含一國兩制的制度多樣性。不僅如此，城市群的地理方位逐漸拓展，在東部城市群蓬勃發(fā)展的基礎(chǔ)上，成渝、關(guān)中等西部城市群也逐漸崛起，形成了東西雙向開放的空間格局。

第二，城市群協(xié)調(diào)被擺在了更加重要的位置，成為國家發(fā)展重大戰(zhàn)略的同時，也成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動了京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等重大國家戰(zhàn)略。在政策層面，2018年出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》提出“建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式”，將城市群協(xié)調(diào)聯(lián)動作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心內(nèi)容。隨后國家發(fā)改委出臺的《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》細(xì)化了城市群協(xié)同發(fā)展的方向。2019年《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系”，表明城市群協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系到中國特色社會主義行政體制和政府治理體系。城市群高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)社會的生產(chǎn)力整體布局問題，也關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程，還關(guān)系到國家行政體制、央地關(guān)系、府際關(guān)系、政府與社會關(guān)系、政府職能以及數(shù)字政府、服務(wù)型政府等一系列結(jié)構(gòu)性、體制性和機(jī)制性問題，是完善國家治理體系和推動治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。城市群跨域治理關(guān)系到國家的整體布局與國家治理體系的成熟和定型，是凸顯我國制度優(yōu)勢與治理模式的重要內(nèi)容。

第三，新形勢與新環(huán)境對城市群跨域治理提出了新要求，提供了新機(jī)遇。城市群的跨域治理既包括由于公共事務(wù)外部性導(dǎo)致的相關(guān)城市間被動需求型協(xié)同合作，也包括地方政府間基于各自發(fā)展目標(biāo)、資源及規(guī)劃尋找最佳合作伙伴形成的主動需求型協(xié)同合作。城市群跨域治理的核心任務(wù)在于通過府際交互聯(lián)動、協(xié)同配合，使國家、區(qū)域和城市實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，使人民生活獲益。如今，城市群跨域治理正面臨著新環(huán)境與新機(jī)遇。隨著大數(shù)據(jù)的興起和我國數(shù)字化戰(zhàn)略的實施，新基建、智慧城市等進(jìn)程不斷加快，為治理機(jī)制提供了新的條件和動力。同時，為應(yīng)對新冠肺炎疫情外生沖擊和全球形勢的變化發(fā)展，中央作出了加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的指示，城市群跨域治理肩負(fù)著推動形成新格局的重任。2020年8月習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要深刻認(rèn)識長三角區(qū)域在國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位和作用，結(jié)合長三角一體化發(fā)展面臨的新形勢新要求，堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向相統(tǒng)一，緊扣一體化和高質(zhì)量兩個關(guān)鍵詞抓好重點工作，真抓實干、埋頭苦干，推動長三角一體化發(fā)展不斷取得成效”。新形勢、新機(jī)遇和新要求的縱橫交錯，使得深入探索城市群跨域治理、為高質(zhì)量發(fā)展提供高水平治理體系成為亟待研究的課題。

城市群跨域治理的特征與經(jīng)驗

城市群跨域治理在現(xiàn)實中面臨雙重困境。一是跨域治理的集體行動困境。由于外部性和行政碎片化問題，單一地方政府難以應(yīng)對跨界公共事務(wù)的挑戰(zhàn)，需要多個城市聯(lián)合解決問題。然而，由于城市群跨域治理面臨著搭便車、機(jī)會主義等集體行動困境，需要通過機(jī)制和結(jié)構(gòu)的選擇來降低交易成本與合作風(fēng)險，進(jìn)而達(dá)成公共目標(biāo)。二是以“競爭”為核心的制度結(jié)構(gòu)困境。改革開放以來，為了更好促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國在制度設(shè)計中強(qiáng)調(diào)通過給予地方發(fā)展的自主權(quán)、晉升錦標(biāo)賽等一系列針對地方政府的激勵措施，創(chuàng)造了中國經(jīng)濟(jì)增長的奇跡。然而，這一激勵措施不斷強(qiáng)化了地方政府之間的競爭意識和舉措，進(jìn)而抑制了地方政府之間開展合作的動力，也成為阻礙城市群跨域治理的制度性因素。

近年來，我國城市群在領(lǐng)域、主體、結(jié)構(gòu)、機(jī)制等方面的探索和創(chuàng)新，使得跨域治理已從單一的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系拓展到生態(tài)、科技、衛(wèi)生防疫、應(yīng)急聯(lián)動、交通、旅游等多個領(lǐng)域的交相呼應(yīng)，形成了以聯(lián)席會為代表的橫向聯(lián)系機(jī)制，城市間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系不斷深化。黨的十八大以來，城市群跨域治理的中國經(jīng)驗有效克服了雙重困境。

一是堅持中央統(tǒng)籌，表現(xiàn)為在中央層面形成了城市群跨域治理的規(guī)劃體系、政策體系和組織體系。中國的城市群內(nèi)部行政結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，這些城市本身既具有地方政府的層級性質(zhì)，如省部級的直轄市、副省級城市、省會城市、地級市等，還有省際邊界的屬性，即區(qū)域合作可能涉及同省城市之間的協(xié)調(diào)，也可能涉及跨省城市之間的協(xié)調(diào)。完全的自主協(xié)作由于缺乏引導(dǎo)、監(jiān)督，跨域治理，會陷入低效和無序狀態(tài)，需要外部的有效規(guī)劃、激勵和監(jiān)督。黨的十八大以來，中央規(guī)劃了京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等戰(zhàn)略性城市群，這些規(guī)劃與以往最大的不同在于從原有的中央部委的規(guī)劃升級為黨中央、國務(wù)院層面的頂層設(shè)計，因此城市群跨域治理不只是城市地方政府的職責(zé)，也不僅是國家部委的任務(wù)，而是中央政府的整體謀劃，同時通過《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》等為代表的綜合政策，以及《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》等為代表的專項政策，對城市群跨域治理的原則、范圍、重點、考核等內(nèi)容作出了明確的規(guī)定。此外，中央層面設(shè)立了京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展等重大城市群戰(zhàn)略的領(lǐng)導(dǎo)小組，以及大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組等專項領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了戰(zhàn)略性央地協(xié)同模式，在組織設(shè)置上確保了協(xié)調(diào)的權(quán)威性，從而提升了地方政府參與跨域治理的動力，降低了跨域治理的潛在風(fēng)險。

二是鼓勵地方聯(lián)動。在城市群跨域治理中，地方政府廣泛采取了聯(lián)席會商、府際協(xié)議、工作方案等多種跨域治理機(jī)制，其中聯(lián)席會商機(jī)制逐漸常態(tài)化、制度化，在各類公共事務(wù)應(yīng)對與公共目標(biāo)實現(xiàn)上發(fā)揮了重要的作用。以上世紀(jì)80年代長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會為標(biāo)志，聯(lián)席會作為相互獨立的政府主體間，以解決區(qū)域?qū)嶋H問題為目的，而自愿召開的協(xié)調(diào)合作會議機(jī)制，逐漸產(chǎn)生并廣為擴(kuò)散。此外，還有京津冀發(fā)改委區(qū)域工作聯(lián)席會、珠三角交通綜合執(zhí)法工作聯(lián)席會、成都經(jīng)濟(jì)區(qū)合作聯(lián)席會等各專項領(lǐng)域的聯(lián)席會。從數(shù)量上來看，各個城市群的府際聯(lián)席會議數(shù)量逐年增多，并逐漸呈現(xiàn)出持續(xù)性和常態(tài)化的特征。

三是重點帶動突破。城市群作為一個復(fù)雜的城市聯(lián)合體，在跨域治理上需要突出重點，以點帶面，既要選取重點城市來帶動，又要選擇重點領(lǐng)域突破，循序漸進(jìn)，保證跨域治理的有效性和有序性。從重點城市帶動來看，主要采取中心城市規(guī)劃的方式，陸續(xù)確立9個國家級中心城市和若干個區(qū)域中心城市，這些中心城市覆蓋了我國各大版塊，一方面具有相對較高的行政級別、較好的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)和較為廣泛的資源鏈接能力，另一方面中央及省級政府分別對國家級區(qū)域中心城市在政策、職能、資源等方面給予優(yōu)先賦能，進(jìn)一步提升中心城市在跨域治理中的引領(lǐng)和帶動能力。從重點領(lǐng)域突破來看，在規(guī)劃和政策的角度選取具有更強(qiáng)示范和帶動作用的領(lǐng)域，有利于打破跨域治理的“僵局”。京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃中，在有序疏導(dǎo)北京非首都功能的核心戰(zhàn)略下，環(huán)保、交通和產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移是其協(xié)同發(fā)展的三個重點領(lǐng)域，實行率先突破。2019年建立了長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，把一體化發(fā)展融入到創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展中，形成區(qū)域標(biāo)桿。成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈自提出以來，基于各方的基礎(chǔ)以“一城多園”模式合作共建西部科學(xué)城，構(gòu)建成渝協(xié)同創(chuàng)新共同體。

四是注重內(nèi)生嵌入。盡管現(xiàn)有的制度設(shè)計強(qiáng)調(diào)競爭性的激勵結(jié)構(gòu)，但我國的干部交流互派機(jī)制在促進(jìn)和優(yōu)化城市群跨域治理方面，搭建起府際溝通橋梁和資源傳輸?shù)那?，增?qiáng)彼此了解和信任，進(jìn)而降低跨區(qū)域合作治理的風(fēng)險和交易成本，提高合作動力和效果?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》明確規(guī)定干部交流的類型為“調(diào)任、轉(zhuǎn)任”，隨著城市群跨域治理和區(qū)域一體化的需求不斷加大，近年來城市群內(nèi)干部交流成為克服城市間集體行動困境的重要手段。如在2015年出臺《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》后，京冀兩地開始實行干部互派掛職，推動雙方在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)合作、項目對接、區(qū)域治理等方面達(dá)成更為緊密、持續(xù)的合作。數(shù)據(jù)顯示，僅2018年兩地干部交流交往1萬人次，促成達(dá)成合作意向的產(chǎn)業(yè)項目200多個，教育醫(yī)療技術(shù)合作40多項，極大推動京津冀一體化進(jìn)程。隨著2020年1月成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈戰(zhàn)略的提出，成渝兩地于4月簽署建立年輕干部互派掛職長效機(jī)制，以干部的互相嵌入更為廣泛地連接起兩地的治理要素和生產(chǎn)要素，推動城市間嵌入、影響和信任，加快城市群治理共同體的形成。

城市群跨域治理面臨的新動力

我國在城市群跨域治理中逐漸形成了特有的經(jīng)驗，高質(zhì)量發(fā)展時期城市群跨域治理面臨著新的時代機(jī)遇，為跨域治理提供新的動力，跨域治理也將呈現(xiàn)出新的局面。

一是場景驅(qū)動。當(dāng)前城市群在發(fā)展過程中，不斷面臨著大氣污染、公共衛(wèi)生、大型活動等短期性的事件，為城市之間的跨域治理提供了豐富場景。這些場景在要求城市間協(xié)同合作的同時，也為實現(xiàn)更加高質(zhì)量的城市群跨域治理提供了新機(jī)遇。為此需要注重將城市間事件聯(lián)合應(yīng)對的短時“權(quán)宜之計”，轉(zhuǎn)化為“平戰(zhàn)結(jié)合”的長效協(xié)同制度，進(jìn)而實現(xiàn)從“場景”到“制度”的驅(qū)動。隨著新的場景到來，對原有場景固定下的機(jī)制和制度進(jìn)一步迭代，可以實現(xiàn)跨域治理的常態(tài)化優(yōu)化過程。

二是創(chuàng)新驅(qū)動。在傳統(tǒng)的GDP考評指標(biāo)下，地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長忽視其他領(lǐng)域的發(fā)展，一方面帶來了城市間競爭格局的形成，另一方面同質(zhì)化目標(biāo)使得合作需求薄弱。在新發(fā)展理念的指引下，地方政府的發(fā)展目標(biāo)已經(jīng)從單一GDP轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?chuàng)新，勢必帶來城市之間差異化錯位發(fā)展格局，城市地方政府間互補(bǔ)合作將產(chǎn)生更為豐富的動力和更強(qiáng)烈的意愿，并將在更大程度上緩解同質(zhì)化帶來的過度競爭，實現(xiàn)“創(chuàng)新”對“合作”的驅(qū)動。

三是數(shù)據(jù)驅(qū)動。近年來中央及地方加快了數(shù)字政府的建設(shè)，有效打破了城市間的行政分割，進(jìn)而帶來新的驅(qū)動力。全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的快速推進(jìn)，“最多跑一次”等審批服務(wù)改革，城市大腦、智慧城市、數(shù)字城市的建設(shè)，使得政府機(jī)構(gòu)、居民、企業(yè)等主體能夠便捷地在云端共享數(shù)據(jù)、獲得跨域服務(wù)，從而在空間上打破了行政邊界和地理邊界，城市群也將從治理邊界過渡到數(shù)字邊界。此外，數(shù)據(jù)型的政府、社會與市場組織不斷涌現(xiàn)，將為城市間跨域治理提供新的載體和中介，進(jìn)而形成“數(shù)據(jù)”對“治理”的驅(qū)動。

四是平臺驅(qū)動。城市之間的通訊交通物理連接是城市群內(nèi)部聯(lián)系的基礎(chǔ)性平臺。中央加快推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，珠三角、長三角等城市群地方政府已經(jīng)啟動相應(yīng)的規(guī)劃建設(shè)，“新基建”對城市之間的聯(lián)系提供了前所未有的、快速便捷的物理、數(shù)據(jù)連接通道，實現(xiàn)城市群內(nèi)外部更加快速便捷的連接，加快人流物流的交換和流動，使得城市間的物理空間和范圍走向融合，大幅度降低跨域治理的技術(shù)成本。

建成適應(yīng)城市群區(qū)域治理新動力的新路徑

第一，形成高效有序的治理體系。首先，城市群跨區(qū)域治理有賴于中心城市帶動協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮。目前中心城市尚未完全釋放出“中心作用”，受到權(quán)責(zé)的限制難以對周邊城市進(jìn)行組織動員。要理順中央、省、中心城市、地級市之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，對中心城市賦權(quán)，使其承擔(dān)起城市群跨域治理協(xié)調(diào)者的職責(zé)。其次，要促進(jìn)城市群各城市及城市群間有序競爭下的協(xié)同合作治理機(jī)制。地方政府具有通過學(xué)習(xí)、合作來提升自身競爭力的內(nèi)在動力，而這種從競爭向合作的動力轉(zhuǎn)化關(guān)鍵在于激勵機(jī)制的設(shè)計。例如，可以將環(huán)境治理考核邊界從單個城市轉(zhuǎn)變?yōu)檎w區(qū)域，激勵政府主體為滿足考核指標(biāo)而進(jìn)行主動合作，并最終在競爭和合作的有序協(xié)調(diào)中，走向城市群跨域治理共同體，實現(xiàn)多領(lǐng)域嵌套以及多網(wǎng)絡(luò)協(xié)同。

第二，形成網(wǎng)絡(luò)形態(tài)的治理結(jié)構(gòu)。理想的城市群跨域治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該具有去行政級別化、對等高效的網(wǎng)絡(luò)特征。為了突破現(xiàn)有行政層級差異造成的跨域治理障礙，可以通過“功能分層”將地方政府的行政管理和城市公共事務(wù)治理有條件地分離。此時地方政府在城市公共事務(wù)治理之中不是唯一的主體，治理結(jié)構(gòu)由多元主體構(gòu)成，體現(xiàn)出不同政治主體、行政主體與專業(yè)主體之間的功能分工，城市治理從而形成“制度-政策-事務(wù)”三個層面。在制度層面上，政治主體扮演決策者的角色，發(fā)揮動員的作用；在政策層面上，行政主體扮演執(zhí)行者的角色，發(fā)揮控制的作用；在事務(wù)層面上，專業(yè)主體扮演協(xié)作者的角色，發(fā)揮助力的作用。因此“功能分層”能夠使得公共事務(wù)治理去行政級別化，從而在根本上推動跨域治理網(wǎng)絡(luò)的形成。

第三，建成靈活動態(tài)的治理機(jī)制。城市群跨域治理機(jī)制并不是靜態(tài)、單一的，需要根據(jù)合作城市的地理位置臨近度、經(jīng)濟(jì)水平、業(yè)務(wù)領(lǐng)域以及已有的區(qū)域政策、戰(zhàn)略等條件來匹配不同的治理機(jī)制，從而有針對性地降低不同情境下的跨域治理的交易成本與風(fēng)險，在整體上實現(xiàn)分區(qū)域、分領(lǐng)域、分場景的機(jī)制靈活轉(zhuǎn)換。為此，需要鼓勵和探索多樣化的區(qū)域合作機(jī)制，如在合作主體上可以選擇跨層級合作、斜向合作、平級合作等方式；在合作結(jié)構(gòu)上可以選擇星型、輪型、橋連型等類型；在合作模式上要鼓勵成立多種形式的城市聯(lián)盟，積極探索府際協(xié)議、聯(lián)席會議等區(qū)域合作新形式，促進(jìn)區(qū)域合作的進(jìn)一步深化。

（作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員；南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院碩士研究生黃姁對本文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系國家自然科學(xué)基金項目“城市群環(huán)境政策的空間關(guān)聯(lián)、治理網(wǎng)絡(luò)與演變機(jī)制”（項目編號：71774026）和國家自然科學(xué)基金項目“基于‘網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)’的城市治理功能協(xié)同：機(jī)理、結(jié)構(gòu)與迭代”（項目編號：72074129）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

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②何艷玲，李妮：《為創(chuàng)新而競爭：一種新的地方政府競爭機(jī)制》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2017年第1期。

③I. W. Lee, Y. Lee & R. C. Feiock, “Competitors and Cooperators: A Micro-Level Analysis of Regional Economic Development Collaboration Networks”, Public Administration Review, 2012.

④鎖利銘、徐貴宏：《地方政府的戰(zhàn)略成長：中國城市府際治理40年》，《城市治理研究》，2019年第1期。

責(zé)編/李丹妮    美編/楊玲玲

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