【摘要】未來城市發(fā)展面臨諸多健康風險與挑戰(zhàn)。城市的高密度集聚特征雖然有利于提高城市經(jīng)濟效率、減少溫室氣體排放、降低慢性非傳染性疾病風險，但也為傳染性疾病的快速傳播提供了催化劑。通過引導城市空間布局和優(yōu)化資源分配，國土空間規(guī)劃在應對和解決城市未來面臨的重大公共健康挑戰(zhàn)上擁有巨大潛力。在物質空間安排方面，城市規(guī)劃可從城市空間結構、城市綠地及開敞空間系統(tǒng)、慢行交通優(yōu)先的完整街道系統(tǒng)以及完整社區(qū)這四個維度更好地提升公共健康；在城市管理方面，城市政府應重視氣候變化、科技進步對城市可持續(xù)發(fā)展和城市居民健康的潛在威脅，以及城市弱勢人群的健康公平問題。
【關鍵詞】健康城市 規(guī)劃理念 公共健康 城市管理
【中圖分類號】TU984.1 【文獻標識碼】A
未來城市發(fā)展所面臨的健康風險與挑戰(zhàn)
氣候變化可能是21世紀全球城市所共同面臨的重大挑戰(zhàn)。氣候變化與人類活動密切相關。過去100年，隨著人類工業(yè)化進程加速，地球表面平均溫度上升了1.2—1.4攝氏度。氣候變化導致極端天氣頻發(fā)，城市災害風險加大，直接威脅城市居民生命安全。近年來我國多個城市雨水洪澇災害和極端高溫天氣頻發(fā)，也都與全球氣候變化密切相關。因此，未來城市發(fā)展必須考慮制定氣候變化適應策略，以減緩其對城市的重大威脅。
慢性非傳染性疾病是城市所面臨的另一緩慢進行中的災難。慢性非傳染性疾病（NCDs），主要包括心血管疾病、慢性呼吸疾病、癌癥、糖尿病，每年導致全球約4100萬人死亡，占全球總死亡人數(shù)的71%，是城市居民的重要致死因素。我國因為NCDs而死亡的人數(shù)比例已從2010年的83%上升到2018年的89%。2019年，我國衛(wèi)生總費用約為59121.9億元，占當年GDP總產(chǎn)值的6.6%，其中NCDs的防治費用占衛(wèi)生總費用的70%左右。身體鍛煉不足和肥胖是NCDs的主要致病因素，而我國的城市居民中，僅約22%的成人能夠滿足世界衛(wèi)生組織規(guī)定的最低身體鍛煉標準，我國青少年中超過80%不能夠滿足該標準，我國的城市兒童（尤其是男孩）中超重和肥胖比例呈逐年上升趨勢。如何通過合理布局城市自然環(huán)境和建成環(huán)境，提高城市居民的身體鍛煉量和降低NCDs發(fā)病率，是構建健康城市的另一重要考量。
傳染性疾病歷來是城市發(fā)展所面臨的重大威脅。城市的高密度集聚既提高了城市經(jīng)濟效率，也為傳染性疾病的快速傳播提供了空間載體。隨著全球城市化水平進一步提高，將有更多的大城市、超大城市產(chǎn)生。如果我們的城市基礎設施（如給排水、衛(wèi)生設施、污水處理設施）和建成環(huán)境（如道路規(guī)劃、建筑設計、用地布局）不能夠提供良好的通風、安全的城市供水、以及干凈衛(wèi)生的城市環(huán)境，必將為傳染性疾病的產(chǎn)生提供溫床并加劇傳染性疾病的傳播。此外，城市的高密度布局促進了居民的密切接觸，使其成為重癥急性呼吸綜合征（如SARS、新冠肺炎）感染的熱點地區(qū)。研究發(fā)現(xiàn)，全球傳染性疾病的發(fā)病率自1940年以來隨時間呈現(xiàn)了明顯上升趨勢①，因此，傳染性疾病的防控和應對也將是未來城市發(fā)展的重要挑戰(zhàn)。
健康不公平是未來城市的另一重要挑戰(zhàn)。健康不公平主要體現(xiàn)在城市中不同人群對于生活和醫(yī)療資源的可獲得性和面對環(huán)境災難時的韌性有較大的差別。在我國現(xiàn)有的一些城市社區(qū)環(huán)境中，依然存在可達性差、步行條件不完善、服務設施分布不均、社區(qū)開放度低和無障礙設施匱乏等諸多問題，嚴重困擾高齡和低齡人群的基本日常生活，更滿足不了不同年齡層次對社區(qū)空間的使用需求②。特別是，在一些低收入和邊緣社區(qū)中，社區(qū)居民糖尿病和心臟病等慢性病的發(fā)病率高，接受的醫(yī)療救治質量低劣，整體健康教育資源相對匱乏③。結合此次新冠肺炎國內(nèi)外的發(fā)病案例可以看出，老年人、孩童和殘疾人等弱勢群眾，低收入群體，少數(shù)族群，以及已經(jīng)具有基礎疾病史的人群更容易被感染而且有更高的重癥率和死亡率④⑤⑥。
未來科技發(fā)展可能對城市居民健康產(chǎn)生負面影響。未來的科技發(fā)展，包括人工智能、機器人技術、3D生物打印、納米醫(yī)學、云計算等，都將極大推動醫(yī)療技術革命、提升人類健康水平。然而科技進步的成果未必可以惠及所有人，部分人群可能由于不具備使用某些科技的能力或者無法承擔使用該科技的成本而被社會隔離。未來城市將更加數(shù)字化、智能化，城市發(fā)展需要警惕科技發(fā)展可能帶來的新型社會不公平。此外，無人駕駛汽車作為城市交通出行技術的一項重要革命，即將成為未來城市交通出行的重要組成部分。無人駕駛技術在為城市居民提供更加有效、舒適、安全的出行的同時，也可能對市民健康產(chǎn)生負面的影響，如增加汽車依賴。未來城市發(fā)展需采取積極的規(guī)劃干預政策，以避免科技發(fā)展引發(fā)的城市健康風險。
國土空間規(guī)劃在建設健康城市中應把握的關鍵環(huán)節(jié)
健康城市的構成要素之一：集聚+分散組團式城市空間結構。城市帶來了人口、交通、資本、技術等要素的集聚，也促使了人、空間和文化的融合。高密度的城市在應對傳染性疾病、空氣污染及支撐公共交通系統(tǒng)等方面，有著不可替代的優(yōu)勢。在全世界各國范圍內(nèi)，城市也因為其人口密度高、交通便利發(fā)達等因素成為了新冠肺炎集中暴發(fā)的重要載體。相比于人口相對稀疏的農(nóng)村，城市中人們接觸和交流的機會更多、更密切，因此感染病毒的風險也更高；但是，城市往往具有更優(yōu)越的醫(yī)療、教育和宣傳資源，這些資源可以在疫情暴發(fā)時更好的控制疫情的蔓延，充沛的醫(yī)療資源也可以保障人們在得病后，獲得康復的概率更大，而死亡率更低。此外，高人口密度的城市往往具備更加嚴格的疫情防衛(wèi)和管制措施，可以有效實施隔離、距離管控等措施以降低實際感染率。
約翰霍普金斯大學一項針對全美915個大都市區(qū)和1165個郡的研究發(fā)現(xiàn)⑦，雖然大都市區(qū)總人口與新冠肺炎感染人數(shù)關系顯著，但是在控制都市區(qū)總人口后，人口密度與新冠肺炎感染率之間的關系不再顯著，并且人口密度更高的地區(qū)死亡率反而更低，這很有可能是因為密度更高的大城市擁有更好的醫(yī)療設施。因此，在面對公共衛(wèi)生安全事件時，人口密度高的大城市所造成的感染率或死亡率未必比中小城鎮(zhèn)高。
而在空氣污染方面，隨著小汽車出行比例的提升，小汽車尾氣排放已成為城市空氣污染物的主要來源之一。在應對空氣污染方面，已有研究表明，人口密度越高的地區(qū)人均碳排放量會更低，因為人口密度高的城市能夠支撐公共交通網(wǎng)絡的運營以及為其他慢行交通出行提供可能，為居民提供除小汽車之外更多的替代出行方案。因此，高密度集聚的大城市相對于低密度的中小城市和農(nóng)村地區(qū)在應對健康風險和挑戰(zhàn)上可能更具優(yōu)勢。對于特大城市、超大城市，單中心的過度集聚可能帶來外部性，而分散組團式空間布局既可以將城市活動分散在大都市區(qū)的不同空間，又可以在局部形成高度集聚，有利于提高居民健康水平。因此對于特大城市、超大城市，多中心、分散式組團可能是更有利的健康城市空間模式。
健康城市的構成要素之二：城市綠地及開敞空間系統(tǒng)。城市綠地及開敞空間為城市居民提供了休閑、鍛煉、社交的場所。已有研究表明，城市綠地空間對于城市居民的生理健康水平有顯著提升作用。方便可達的綠地空間能夠增加人們步行外出的頻度，促進公共交通的使用，減少人們久坐的時間，并能夠顯著降低心臟病和中風的發(fā)病率，降低肥胖和二型糖尿病的發(fā)病概率。此外，城市綠地空間對于居民的精神健康有明顯的促進作用。綠地開敞空間對于建立鄰里紐帶、維護居民的社交網(wǎng)絡起著重要作用，從而減少人們的孤獨感、觸發(fā)交互式的友好人際關系。而高社會凝聚力的社區(qū)，可以顯著緩解抑郁情緒，提升居民對于社區(qū)的滿意度和幸福感。
在用地相對緊張的城市組團內(nèi)部，可鼓勵小型公共綠地融入社區(qū)。即在步行15—20分鐘的范圍內(nèi)，設置多個小型綠地，使得綠地成為社區(qū)生活日常可見的部分，打造能夠使對話和交流自然發(fā)生的社交場所。在綠地空間的設計中，應設置有吸引力的設施以滿足不同人群的需求，比如運動設施、戶外野餐設施、兒童游樂設施、長椅休息設施等。綠地空間所提供的社交功能，也會促進城市的社會凝聚力，促進居民間的情感支持，從而進一步提高居民的幸福感。此外，城市綠地也是構建城市防災體系中的重要一環(huán)。在城市的各類防災系統(tǒng)中，綠地防災是一種既能為城市提供自然空間又有助于防災救援的有效手段。在地震、洪水等重大災害發(fā)生時，城市綠地能夠發(fā)揮積極作用。
健康城市的構成要素之三：慢行交通優(yōu)先的“完整街道”系統(tǒng)。完整街道是指為不同年齡、不同行動能力以及選擇不同交通模式的城市居民提供安全、便捷、舒適出行體驗的城市交通系統(tǒng)。完整街道是城市居民、城市空間與城市文化融合的產(chǎn)物，是人文尺度的城市空間的重要組成部分。完整街道的特點之一是鼓勵慢行交通。在處理交通體系沖突時，需強調(diào)步行和自行車使用者的優(yōu)先性。同時，完整街道也強調(diào)步行及自行車使用者的體驗需求。在規(guī)劃設計中，應保證步行、自行車專用道的連續(xù)性，可通過拓寬步道、加種綠植、設置自行車高速公路等方式，將更多的道路面積分配給步行及自行車交通，優(yōu)化使用者體驗。同時，在道路交叉口設計中，應最大程度地保證步行和自行車使用者的安全。
步行和自行車出行是最便捷也最經(jīng)濟的身體鍛煉方式。而鍛煉身體有利于大腦功能和認知能力的發(fā)展，提高腦部處理復雜思考和決策的能力，并可以降低老年人阿爾茲海默癥發(fā)病率。身體鍛煉也可以有效降低慢性非傳染性疾病的風險。已有研究發(fā)現(xiàn)，如果每天步行的時間從10分鐘增加到30分鐘，會有效降低心血管類疾病、糖尿病、乳腺癌及老年癡呆癥的患病風險。在精神影響方面，步行和自行車出行是最讓人感到放松的出行方式，而小汽車和公交車則會帶給人們乏味和壓力。因此，慢行交通的設置應成為健康城市的重要元素，鼓勵慢行交通在城市中的使用，不僅會提升居民身心健康水平，也會在一定程度上降低我國的衛(wèi)生費用支出，促進社會生產(chǎn)效率的提高，間接帶來顯著的社會效益。
此外，完整街道中，還應包括鼓勵使用公共交通。規(guī)劃中應引導提升公共交通設施服務水平，為居民提供更好的體驗感受。更多的公共交通設施建設可以更好滿足弱勢群體的出行需求，促進社會公平。同時，公共交通使用率的提高也可以有效減少對環(huán)境的污染和能源的消耗，促進代際公平。
健康城市的構成要素之四：完整社區(qū)。完整社區(qū)是指將除工作之外，生活所需的各類物品和服務設施都布置在距家步行15—20分鐘可達范圍內(nèi)。包括多種住房選擇、學校資源、公共開敞空間和綠地、文娛設施、可選擇的交通設施以及市政設施。完整社區(qū)強調(diào)為所有人提供公平生活的環(huán)境和條件，提供可負擔的、多樣性的健康食物供應場所，包括超市、社區(qū)商店、農(nóng)貿(mào)市場，以及在社區(qū)和學校中留出空間用于種植食物。
完整社區(qū)也是強調(diào)以人為本的社區(qū)，提倡步行及自行車優(yōu)先，保證各類生活設施的可達性，同時也強調(diào)滿足不同年齡和不同出行能力的居民的日常需求。完整社區(qū)規(guī)劃強調(diào)將城市的特色與城市環(huán)境相結合，使居住、辦公、商業(yè)活動集中融入社區(qū)和鄰里的生活中。完整社區(qū)規(guī)劃強調(diào)高品質城市空間的塑造，綠地開敞空間、賦予設計感的建筑、店鋪或者藝術雕塑，都會進一步提升居民的幸福感。在完整社區(qū)的打造中，政府投資需優(yōu)先解決城市內(nèi)區(qū)域功能不均衡問題，改善弱勢群體的生活環(huán)境?？稍诂F(xiàn)有城市空間布局的基礎上，增加功能性節(jié)點和功能性通道，彌補區(qū)域的功能缺失。當發(fā)生重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件和其他災害時，完整社區(qū)的另一個作用是可根據(jù)社區(qū)功能進行自然分割。每個社區(qū)內(nèi)部都能夠滿足社區(qū)居民基本的生活所需，方便隔離管理。社區(qū)依賴其內(nèi)部完備的基礎設施，可以有效分散人群，實施距離管控等措施以降低社區(qū)間的傳染病感染率。
推動我國健康城市發(fā)展及其國土空間規(guī)劃的幾點建議
我國的健康城市發(fā)展應從“環(huán)境—行為”的互動關系角度關注城市自然環(huán)境和建成環(huán)境對于居民個體健康行為的影響。通過構建和重塑城市空間結構、綠地和開敞空間系統(tǒng)、綠色交通系統(tǒng)、完整社區(qū)等城市物質空間環(huán)境，引導市民采取更加積極、更加健康的生活方式，從而提升公共健康水平。健康城市是做好一切準備的城市。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件和自然災害往往具有不可預測性，只有在災難發(fā)生前，城市做好各種應急準備、市民擁有良好的身心健康，在災難發(fā)生時城市才能具有更好的韌性。
我國的健康城市發(fā)展應重視氣候變化、科技進步對城市可持續(xù)發(fā)展和城市居民健康的潛在威脅。在應對氣候變化方面，城市政府應積極主導制定氣候變化適應性城市發(fā)展戰(zhàn)略，尤其對于我國沿海、沿江、沿河城市，該戰(zhàn)略尤為重要。在規(guī)劃層面，構建沿海、沿江、沿河綠地緩沖帶、城市建成區(qū)建設可滲透型綠色街道將有效緩解氣候變化對城市的沖擊。此外，城市政府應謹慎評估新興科技對公共健康的影響，制定政策引導科技發(fā)展走向而非被動接受，確保新興科技符合公共健康、符合可持續(xù)的城市長遠發(fā)展目標。
我國的健康城市發(fā)展應重視城市弱勢人群的健康公平問題。由于居住環(huán)境和個體社會經(jīng)濟屬性等原因會在不同個體之間導致資源分配不公而造成衛(wèi)生差異，這些不公平現(xiàn)象會導致社區(qū)內(nèi)部和社區(qū)之間承受因不平等產(chǎn)生的社會負擔。因此，在城市社會與衛(wèi)生資源分配時，應當識別和解決明顯及隱性的歧視，確保資源向弱勢群體傾斜，特別關注那些健康狀況較差且衛(wèi)生資源匱乏的人群，并使之成為整個健康社會的深層價值觀。同時，通過政府的政策推行和城市管理方面消除健康障礙，積極回應社會大眾的健康需求，并確保所有人共享社會服務和保障的機會。
我國的健康城市應將提高人民健康和幸福水平作為發(fā)展和考核目標，切實落實習近平總書記“人民共創(chuàng)共享共治”的思想，使人民更好地參與到城市未來的發(fā)展規(guī)劃和治理中，將人民的福祉作為城市發(fā)展的核心目標。此外，各城市應建立專門數(shù)據(jù)庫，動態(tài)監(jiān)測社會發(fā)展過程中城市居民的健康數(shù)據(jù)指標，把人民的健康和幸福作為衡量城市社會發(fā)展水平的重要指標。
（作者分別為北京大學城市與環(huán)境學院城市與區(qū)域規(guī)劃系研究員、博導；北京大學城市與環(huán)境學院城市與區(qū)域規(guī)劃系主任、教授、博導，北京大學城市規(guī)劃設計中心主任，國土規(guī)劃與開發(fā)國土資源部重點實驗室副主任）
【注釋】
①Jones KE, Patel NG, Levy MA, Storeygard A, Balk D, Gittleman JL, Daszak P. Global trends in emerging infectious diseases. Nature 2008, 451(7181): 990-993.
②李小云：《包容性設計——面向全齡社區(qū)目標的公共空間更新策略》，《城市發(fā)展研究》，2019年第11期，第27-31頁。
③馬亮、林堅：《健康社區(qū)：我國未來城市建設發(fā)展的重要選擇》，《北京規(guī)劃建設》，2020年第2期，第32-35頁。
④Calderón-Larrañaga A, Dekhtyar S, Vetrano DL, Bellander T, Fratiglioni L. COVID-19: risk accumulation among biologically and socially vulnerable older populations. Ageing Research Reviews 2020, 63: 101149.
⑤Mollalo A, Vahedi B, Rivera KM. GIS-based spatial modeling of COVID-19 incidence rate in the continental United States. Science of The Total Environment 2020, 728: 138884.
⑥Iacobucci G. Covid-19: Deprived areas have the highest death rates in England and Wales. BMJ (Clinical research ed) 2020, 369: m1810.
⑦Hamidi S, Sabouri S, Ewing R. Does Density Aggravate the COVID-19 Pandemic? Early Findings and Lessons for Planners. J Am Plann Assoc 2020: 1-15.
責編/周小梨 美編/李祥峰
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