【摘要】近年來(lái)我國(guó)基層治理進(jìn)入新的歷史階段，深刻改變了基層干部的工作生態(tài)，基層干部的心態(tài)隨之發(fā)生明顯的變化。解決基層干部的消極心態(tài)問(wèn)題，提升基層韌性治理的能力，可建立多維度、復(fù)合型的基層干部激勵(lì)機(jī)制，重塑上下級(jí)政府之間分工協(xié)作的良性關(guān)系。通過(guò)厘清條塊關(guān)系，構(gòu)建基層治理網(wǎng)絡(luò)，提高基層治理法治化水平，營(yíng)造良好的基層治理生態(tài)。

【關(guān)鍵詞】基層治理  干部心態(tài)  治理生態(tài)    【中圖分類號(hào)】D262   【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

把脈基層干部心態(tài)，完善干部激勵(lì)機(jī)制

新時(shí)代，作為政策落地和治理操作的復(fù)雜界面，基層的重要性進(jìn)一步提升。同時(shí)，由于基層治理目標(biāo)和環(huán)境的轉(zhuǎn)變，基層干部的工作心態(tài)隨之變化，表現(xiàn)出四種值得關(guān)注的典型心態(tài)。

第一，“不爭(zhēng)先，唯恐后”的“中游策略”。近年來(lái)，隨著國(guó)家治理目標(biāo)的轉(zhuǎn)換，基層治理的目標(biāo)任務(wù)由單一明確的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，演變成為涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、公共管理的全方位治理。在一些任務(wù)艱巨、耗時(shí)費(fèi)力的事務(wù)中，一些基層干部表現(xiàn)出“不爭(zhēng)先，唯恐后”的工作心態(tài)。如果在工作中表現(xiàn)太突出，就會(huì)備受上級(jí)關(guān)注，結(jié)果常常是鞭打快牛，不斷加碼工作任務(wù)；如果在工作中殿后掉了隊(duì)，面子上難看，也會(huì)被上上下下所關(guān)注和批評(píng)。因此，在各種費(fèi)時(shí)費(fèi)力不討好的“治理競(jìng)賽”中，不顯山不露水，不上不下，處于“中不溜”的位置，是一種最省力和最安全的處境。在這種“中游策略”之下，競(jìng)賽體制的“賽馬功效”大大減弱，很難有效動(dòng)員和激勵(lì)基層干部把更多精力投入到工作上，工作創(chuàng)新水平隨之降低，導(dǎo)致基層工作的平庸化。

第二，不求有功，但求無(wú)過(guò)的“避責(zé)心理”?，F(xiàn)在的基層干部面臨著四重問(wèn)責(zé)機(jī)制，包括自上而下的廉政問(wèn)責(zé)、效能問(wèn)責(zé)、媒體問(wèn)責(zé)和群眾的投訴問(wèn)責(zé)。在這四重問(wèn)責(zé)機(jī)制的交叉壓力之下，一些基層干部產(chǎn)生了“不求有功，但求無(wú)過(guò)”的避責(zé)心態(tài)。避責(zé)心態(tài)限制了基層干部工作干勁，破解基層大大小小的難題，需要基層干部具備創(chuàng)造性思維和勇往直前的精神。如果基層干部一個(gè)個(gè)都是怕出錯(cuò)，怕問(wèn)責(zé)，四平八穩(wěn)，畏手畏腳，則很難履行基層治理使命。

第三，工作資源匱乏，產(chǎn)生“無(wú)力感”。人、財(cái)、物在本質(zhì)上可以歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)資源。在基層干部的工具庫(kù)里，還包括自由裁量空間、政策落地的解釋設(shè)計(jì)權(quán)和動(dòng)員協(xié)同治理資源的影響力。黨中央十分重視基層工作，強(qiáng)調(diào)讓資金直達(dá)基層、直達(dá)企業(yè)、直達(dá)民生，撥到賬上的錢比原來(lái)增加了不少，但是個(gè)別地方由于諸多原因，資金使用起來(lái)卻是越來(lái)越難。有的經(jīng)費(fèi)撥下來(lái)，用途規(guī)定細(xì)密而死板，很難根據(jù)基層實(shí)情靈活使用。在此情況下，即使是有一番抱負(fù)的基層干部，也頗感工作資源的匱乏，產(chǎn)生了“無(wú)力感”。

第四，剛性治理風(fēng)格的“辦事員”心態(tài)。過(guò)去，基層工作做得出色，往往是干部們能夠靈活變通，通過(guò)堅(jiān)定意志和柔軟身段去破解障礙，化解難題。現(xiàn)在，基層干部隊(duì)伍正在進(jìn)行代際交接，越來(lái)越多的“80后”“90后”年輕干部成為中堅(jiān)力量。年輕干部大多在順境中長(zhǎng)大，甚至都是家里的獨(dú)生子女，對(duì)于復(fù)雜繁瑣的基層工作缺乏足夠的心理準(zhǔn)備，其工作方法和心理狀態(tài)的耐受力和柔韌度往往不及上一代。一些年輕干部經(jīng)常執(zhí)守著“丁是丁，卯是卯”的剛性工作信條，這種不妥協(xié)的剛性治理風(fēng)格與基層復(fù)雜問(wèn)題碰撞，很難達(dá)到良好的治理效果?；鶎庸ぷ饕樌_(kāi)展，不僅要求將基層看作政府鏈條的一個(gè)環(huán)節(jié)，也要求基層干部本身能夠動(dòng)員資源和找尋辦法，充當(dāng)社會(huì)治理“策劃師”的角色。如果基層干部機(jī)械地做事，執(zhí)行政策照抄照搬，決策推給上級(jí)，責(zé)任推給下級(jí)，那么他們只是替上級(jí)政府實(shí)施管理，傳送公共服務(wù)，規(guī)規(guī)矩矩的“二傳手”?；鶎?ldquo;機(jī)關(guān)化”“科長(zhǎng)化”現(xiàn)象，導(dǎo)致一些基層干部的工作熱情和潛能無(wú)從發(fā)揮，創(chuàng)新工作的積極性也會(huì)被壓制，很難應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的基層治理工作。

基層不但是縱向行政結(jié)構(gòu)的底端，還是一個(gè)特殊的治理空間，要面臨政策落地和管理實(shí)踐的復(fù)雜問(wèn)題。實(shí)際上，將基層完全打造成行政鏈條的一個(gè)環(huán)節(jié)，將基層干部變?yōu)樯霞?jí)的“傳聲筒”和“二傳手”，不僅與當(dāng)前的基層實(shí)情不符，而且也違背行政科學(xué)的規(guī)律。在自上而下的行政控制和自下而上的基層自治之間，我國(guó)曾經(jīng)找到過(guò)中間的平衡點(diǎn)，既實(shí)現(xiàn)了自上而下的引導(dǎo)控制，又保留了基層的自主性和積極性。隨著當(dāng)前“治理競(jìng)賽時(shí)代”的到來(lái)，這個(gè)平衡點(diǎn)向行政控制一端轉(zhuǎn)移，如何從基層治理的科學(xué)規(guī)律和當(dāng)前實(shí)情出發(fā)，在基層搞對(duì)激勵(lì)，形成新的平衡點(diǎn)，是一個(gè)具有戰(zhàn)略意義的國(guó)家治理問(wèn)題。

基層干部與辦公室公務(wù)員存在著較大差別，應(yīng)當(dāng)將基層干部作為一種特殊類型的公務(wù)員，從基層干部思維邏輯出發(fā)，研究和摸清其心態(tài)，是完善基層干部激勵(lì)機(jī)制的重要一環(huán)。一是關(guān)注基層干部的職業(yè)滿意度和成就感。過(guò)去我們主要靠經(jīng)濟(jì)刺激和晉升激勵(lì)兩個(gè)辦法激發(fā)基層干部的積極性，這種單純基于利益的強(qiáng)刺激辦法，應(yīng)逐步發(fā)展為多維度、復(fù)合型的激勵(lì)機(jī)制。從基層干部職業(yè)規(guī)劃的角度看，激勵(lì)機(jī)制的建立和完善應(yīng)更多關(guān)注基層干部的職業(yè)滿意度和工作成就感。同時(shí)，目前的考核評(píng)比“政出多門”，標(biāo)準(zhǔn)不一且變動(dòng)較大，不利于形成統(tǒng)一和穩(wěn)定的指令信號(hào)。為此，應(yīng)當(dāng)在目前復(fù)雜多元考評(píng)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，研究推出基層治理的綜合性評(píng)價(jià)體系，朝著指令明確、內(nèi)涵齊全和指標(biāo)整合的方向發(fā)展，挖掘基層治理關(guān)鍵性指標(biāo)、代表性指標(biāo)和可考核指標(biāo)，對(duì)基層干部形成導(dǎo)向明確、激勵(lì)有效又合情合理的考核指標(biāo)。二是由單純負(fù)面督查朝全面的激勵(lì)機(jī)制發(fā)展。基層干部面臨治理的復(fù)雜性和不確定性，干出成績(jī)辛辛苦苦，完全中規(guī)中矩又會(huì)一事無(wú)成，一些基層干部存在消極心理和避責(zé)心態(tài)。如何做強(qiáng)正面激勵(lì)機(jī)制，包括待遇保障、職業(yè)精神、崗位滿意度和社會(huì)聲譽(yù)等，值得進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)的研究。

建立基層減負(fù)增能的制度“底盤”

首先，應(yīng)當(dāng)科學(xué)界定上下級(jí)政府之間的權(quán)能邊界。在基層呈現(xiàn)的條塊難題，看起來(lái)是一級(jí)屬地政府和條線職能部門之間的關(guān)系，但實(shí)質(zhì)卻是下級(jí)政府與上級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)配備關(guān)系。政府層級(jí)劃分的主要科學(xué)依據(jù)，是基于管理幅度和管理層級(jí)的關(guān)系。成立一級(jí)政府的原因，是在相應(yīng)的管理幅度上，能夠比較集約和經(jīng)濟(jì)地管理相當(dāng)部分的公共事務(wù)；設(shè)立下一級(jí)政府的理由，是上級(jí)機(jī)關(guān)管理幅度過(guò)大，部分公共事務(wù)按照行政區(qū)劃進(jìn)一步劃小規(guī)模。因此，每一級(jí)政府設(shè)立的根據(jù)，是本級(jí)政府可以直接管理一部分公共事務(wù)，而不是單純作為一個(gè)政策流轉(zhuǎn)和任務(wù)下派的機(jī)構(gòu)。在單一制國(guó)家內(nèi)，上下級(jí)政府之間也不完全是純粹的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，在運(yùn)行中也應(yīng)當(dāng)建立起符合實(shí)際的協(xié)作分工關(guān)系。本著集約和經(jīng)濟(jì)的原則，上級(jí)政府能更大幅度承擔(dān)那些可以統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化和制式化的執(zhí)法監(jiān)督、行政管理和公共服務(wù)工作，而具有地方和基層特征的個(gè)性化事務(wù)和社會(huì)復(fù)雜類事務(wù)則交由基層政府處置。這樣一種既有領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)，又有協(xié)作分工的政府間關(guān)系，符合未來(lái)基層治理的制度發(fā)展趨勢(shì)。

其次，上下級(jí)政府建立良好的協(xié)作分工體系，還要解決基層政府的管理幅度和轄區(qū)規(guī)模問(wèn)題。例如在設(shè)區(qū)的市以上的大城市，最基層的一級(jí)政府到底放在哪一層級(jí)比較合適？區(qū)作為最基層政府，管理幅度過(guò)大而不可行；街道作為最基層政府，管理幅度又過(guò)小而不經(jīng)濟(jì)。目前的做法是設(shè)立街道辦事處這樣一個(gè)準(zhǔn)政府的中間辦法。因此，要根本性地解決政府間關(guān)系，應(yīng)當(dāng)合理考慮政區(qū)合并和重新調(diào)整，爭(zhēng)取在合適的幅度范圍內(nèi)，建立財(cái)政、人事、執(zhí)法等方面權(quán)力配備齊全的完整政府。

最后，技術(shù)要為上級(jí)政府賦能。當(dāng)前，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等智能技術(shù)為政府賦能成為各地的共識(shí)和趨勢(shì)。由于在漏斗型的管理體制下，事務(wù)負(fù)擔(dān)大規(guī)模流向基層，基層能力短板最為突出，因此當(dāng)前問(wèn)題的焦點(diǎn)就變成了技術(shù)如何為基層賦能。實(shí)際上，由于基層公共事務(wù)的特征是高度個(gè)性化、復(fù)雜化和情境化，而智能技術(shù)治理的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域是同質(zhì)化事務(wù)，工作模式是標(biāo)準(zhǔn)化和制式化管理，智能技術(shù)在基層的運(yùn)用是有限的。由于管理事務(wù)的規(guī)模幅度越大，技術(shù)治理的優(yōu)勢(shì)就越明顯，技術(shù)賦能的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是上一級(jí)政府大幅度的高效集約型管理。技術(shù)治理的重點(diǎn)應(yīng)該是為上級(jí)政府賦能，而不只是賦能基層。

營(yíng)造良好的基層治理生態(tài)，提高基層干部治理能力

困擾基層干部的難題與其工作環(huán)境息息相關(guān)。提升基層干部的戰(zhàn)斗士氣和工作能力，需要從基層治理生態(tài)入手。理論上，基層政府及其派出機(jī)構(gòu)既是行政科層的最低層級(jí)、行政組織和鏈條的一個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)也處于政府與社會(huì)臨界面、政府管理服務(wù)與社會(huì)治理交織的復(fù)雜層，是黨政機(jī)構(gòu)、商業(yè)實(shí)體、區(qū)域單位、社會(huì)組織、市民村民多元主體合作協(xié)同的互動(dòng)平臺(tái)。因此，不能將基層簡(jiǎn)單視為行政末梢，它同時(shí)也是多元性、復(fù)合性、流動(dòng)性的治理空間。基層治理生態(tài)的變化，不僅取決于看得見(jiàn)的制度和文件，更與權(quán)力關(guān)系、資源運(yùn)用和信息流動(dòng)息息相關(guān)?；鶎又卫砩鷳B(tài)與上下級(jí)政府關(guān)系、基層治理主體合作水平、資源動(dòng)員能力、基層干部能力水平、基層治理法治化水平等密不可分。

第一，構(gòu)建與條線職能部門分工明確、合作順暢的工作關(guān)系。公共事務(wù)的現(xiàn)代管理模式，建立在科學(xué)的類型分化基礎(chǔ)之上。共性水平高、標(biāo)準(zhǔn)化程度高的公共事務(wù)，其處置的邊際成本也較低，比較適宜采用“屬事主義”原則，由條線職能部門在更大規(guī)模上、以更加經(jīng)濟(jì)集約的方式實(shí)施管理。而當(dāng)前基層公共事務(wù)分類比較模糊，條線職能部門的職責(zé)與基層政府的兜底任務(wù)糾葛在一起，基層事務(wù)負(fù)擔(dān)重，治理效果也不理想。為此，應(yīng)當(dāng)在基層政府和上級(jí)條線職能部門之間劃定更為明確的事務(wù)邊界，運(yùn)用技術(shù)治理為條線職能部門賦能。在工作范圍和工作規(guī)模上做減法，就是為基層干部減負(fù)降壓。這有利于構(gòu)建良好的治理生態(tài)，幫助基層干部鉆研社區(qū)業(yè)務(wù)，提升專業(yè)化水平。

第二，提升基層治理主體的合作水平。上級(jí)政府的條線職能部門自上而下的介入，牽涉到基層治理的各個(gè)方面。多元合作主體如果形成治理網(wǎng)絡(luò)，就可以形成“上面縱有千條線，下面也有一張網(wǎng)”的局面?；鶎又卫砭W(wǎng)絡(luò)的形成，既可以托舉自上而下的治理體系，又可以避免社區(qū)治理碎片化，提升基層治理能力，并在此過(guò)程中，培養(yǎng)基層干部協(xié)作治理能力，學(xué)會(huì)用治理思維處理問(wèn)題，涵育現(xiàn)代治理的素質(zhì)和能力。

第三，提升基層治理的法治化水平?？山⑷罕娕c基層干部的良性互動(dòng)機(jī)制，包括對(duì)基層干部正面形象的宣傳教育、針對(duì)具體問(wèn)題的協(xié)商民主過(guò)程、為了共同目標(biāo)的協(xié)作治理等，有利于提高基層治理法治化水平。如果群眾的滿意度和獲得感能夠與基層治理法治化之間形成良性循環(huán)，為基層干部提供良好的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境，對(duì)于提升基層干部治理能力具有重要意義。

（作者為上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)，公共政策與治理創(chuàng)新中心主任）

【參考文獻(xiàn)】

①周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，上海：格致出版社，2008年。

②[英]帕特里克·敦利威著、張慶東譯：《民主、官僚制與公共選擇》，北京：中國(guó)青年出版社，2004年。

責(zé)編/銀冰瑤    美編/王夢(mèng)雅

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