【摘要】加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是開(kāi)創(chuàng)我國(guó)發(fā)展新局面，實(shí)現(xiàn)改革新突破的題中之義，是我國(guó)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的必然要求。加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)的基本內(nèi)涵是要做到全局設(shè)計(jì)、總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的必然邏輯。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要與基層探索良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合，要堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值取向。

【關(guān)鍵詞】頂層設(shè)計(jì) 全面深化改革 以人民為中心

【中圖分類號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記圍繞“加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)”這一問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)而全面的論述，提出了一系列新思想、新觀點(diǎn)、新論斷，以全新的視野深化了對(duì)改革規(guī)律的認(rèn)識(shí)，這些論述為全面深化改革的順利推進(jìn)提供了思想指引，推動(dòng)全面深化改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是我國(guó)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的必然要求

改革開(kāi)放四十余年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在取得舉世矚目成就的同時(shí)也積累了發(fā)展質(zhì)量不高、收入分配不均、城鄉(xiāng)差距拉大、生態(tài)環(huán)境惡化等諸多矛盾，這些問(wèn)題是我國(guó)高速發(fā)展中形成的“頑瘴痼疾”，因而黨中央對(duì)改革的清醒判斷是改革進(jìn)入了攻堅(jiān)期和深水區(qū)。“攻堅(jiān)”意味著容易改的、見(jiàn)效快的都已經(jīng)完成了，已經(jīng)到了化解舊有矛盾和應(yīng)對(duì)新問(wèn)題的時(shí)刻，現(xiàn)在要敢于啃“硬骨頭”；“深水”則預(yù)示著改革面臨的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)逐漸攀升，不確定因素將會(huì)增多，還要觸及多年形成的盤根錯(cuò)節(jié)的利益關(guān)系，要敢于“涉險(xiǎn)灘”?？傮w而言，改革的環(huán)境已經(jīng)變得更加復(fù)雜，隨著諸多領(lǐng)域的聯(lián)系日益密切，一種社會(huì)問(wèn)題的背后往往存在復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)等多方面因素，以往靠單一部門推動(dòng)改革的方式效率日益低下，改革成本逐漸攀升，已經(jīng)不能適應(yīng)深化改革的新要求。因此，習(xí)近平總書記指出，“要解決我們面臨的突出矛盾和問(wèn)題，僅僅依靠單個(gè)領(lǐng)域、單個(gè)層次的改革難以奏效，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、整體謀劃”。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是開(kāi)創(chuàng)我國(guó)發(fā)展新局面，實(shí)現(xiàn)改革新突破的題中之義。中國(guó)特色社會(huì)主義是改革開(kāi)放以來(lái)黨的全部理論和實(shí)踐的主題?？梢哉f(shuō)，中國(guó)特色社會(huì)主義是改革開(kāi)放進(jìn)程中最偉大的“頂層設(shè)計(jì)”。當(dāng)前，我國(guó)正處在“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，全面建成小康社會(huì)進(jìn)入決戰(zhàn)決勝階段，即將開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程。與此同時(shí)，當(dāng)今世界正處在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的時(shí)代大潮之中，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，我國(guó)更應(yīng)順勢(shì)而上，有所作為。在國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)深刻調(diào)整的大背景下，改革的廣度和深度也要增加，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“我們要開(kāi)創(chuàng)發(fā)展新局面，就必須實(shí)現(xiàn)改革新突破。”開(kāi)創(chuàng)發(fā)展新局面就要發(fā)揮“關(guān)鍵一招”的決定性作用，持之以恒將改革進(jìn)行到底，而實(shí)現(xiàn)改革新突破就要發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的引領(lǐng)作用，將改革向縱深推進(jìn)，推動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系不斷適應(yīng)生產(chǎn)力的新發(fā)展，開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)更加廣闊的前景。

頂層設(shè)計(jì)要立足全局，引領(lǐng)改革實(shí)踐

習(xí)近平總書記明確強(qiáng)調(diào)，要牢固樹(shù)立改革全局觀，頂層設(shè)計(jì)要立足全局，基層探索要觀照全局。樹(shù)立全局觀、大局觀是加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)的核心要義，頂層設(shè)計(jì)的“頂層”所在，正是要求改革從全局著眼、從宏觀思考、從長(zhǎng)遠(yuǎn)入手，而非謀一時(shí)一域之得失。加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)的基本內(nèi)涵是要做到全局設(shè)計(jì)、總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，改革既考慮在橫向上覆蓋領(lǐng)域的廣度，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、黨建等各個(gè)方面，也要考慮在縱向上的時(shí)間跨度，橫跨全面建成小康社會(huì)、基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。正如習(xí)近平總書記所指出的，“所謂頂層設(shè)計(jì)，就是要對(duì)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)體制作出統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)改革關(guān)聯(lián)性的研判，努力做到全局和局部相配套、治標(biāo)和治本相結(jié)合、漸進(jìn)和突破相促進(jìn)”。

頂層設(shè)計(jì)要引領(lǐng)改革實(shí)踐，要謀改革之“勢(shì)”。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)改革要講大局、講全局，黨的十八大以來(lái)，黨中央統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、貫徹新發(fā)展理念、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等重大戰(zhàn)略部署，都是從國(guó)家發(fā)展全局和中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的高度進(jìn)行的富有前瞻性、戰(zhàn)略性、根本性的頂層設(shè)計(jì)。樹(shù)立改革全局觀，不能為一時(shí)之利所左右，不能為一域之利所左右，在深化改革中要做好打基礎(chǔ)、顧大局、謀長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作，統(tǒng)籌考慮歷史、現(xiàn)實(shí)與未來(lái)，這就是改革所應(yīng)有的“勢(shì)”，正所謂“謀劃大棋局，既要謀子更要謀勢(shì)”。

注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的必然邏輯

習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)全面深化改革“是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程”，要求注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，這既是全面深化改革的內(nèi)在要求，也是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的必然邏輯。中國(guó)社會(huì)是一個(gè)包含若干子系統(tǒng)的復(fù)雜巨系統(tǒng)，整體結(jié)構(gòu)復(fù)雜、涉及領(lǐng)域眾多、各種聯(lián)系密切，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面已經(jīng)成為一個(gè)你中有我、我中有你的整體，一項(xiàng)改革的推進(jìn)會(huì)對(duì)其他改革造成影響，一項(xiàng)改革的推進(jìn)也需要其他改革的協(xié)同配合。所以，在頂層設(shè)計(jì)中注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，就顯得尤為重要。

頂層設(shè)計(jì)的理論和方法源自系統(tǒng)科學(xué)，加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)就要從系統(tǒng)論出發(fā)，把注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性作為頂層設(shè)計(jì)的著重點(diǎn)。頂層設(shè)計(jì)注重系統(tǒng)性，就要把不同領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)、不同層次的改革納入一體思考，既考慮各項(xiàng)改革舉措的關(guān)聯(lián)性、增加正向相關(guān)，也要防止政策實(shí)施中互相掣肘、減少負(fù)向相關(guān)，以實(shí)現(xiàn)整體與部分的協(xié)調(diào)運(yùn)行；頂層設(shè)計(jì)注重整體性，就要聚焦改革設(shè)定的整體目標(biāo)和應(yīng)取得的整體效果，加強(qiáng)對(duì)改革的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層次、各項(xiàng)舉措的關(guān)聯(lián)性研究，重大改革都是牽一發(fā)動(dòng)全身的，政策措施要綜合配套、形成體系，在改革實(shí)施上做到整體規(guī)劃、整體推進(jìn)；頂層設(shè)計(jì)注重協(xié)同性，就要讓各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)改革銜接得當(dāng)、協(xié)同發(fā)力，遵照“時(shí)間表”“路線圖”，做到按圖施工，在改革方案、改革落實(shí)、改革效果三方面做到協(xié)同配合，匯聚形成強(qiáng)大的改革合力。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要把住頂層設(shè)計(jì)和路線圖，注重改革舉措配套組合，使各項(xiàng)改革舉措不斷向中心目標(biāo)靠攏”。頂層設(shè)計(jì)是整體性的設(shè)計(jì)方法，注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，自然要求改革的最終效果也是整體性的、綜合性的。整體效果和綜合效應(yīng)從何而來(lái)？顯然僅靠單個(gè)要素是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，這種效能只能由系統(tǒng)來(lái)賦予。黨的十八屆三中全會(huì)開(kāi)啟了全面深化改革、系統(tǒng)整體推進(jìn)改革的新時(shí)代，無(wú)論是“全面深化”還是“系統(tǒng)整體”都是手段，都要著眼于改革的整體效果和綜合效應(yīng)，這也是黨的十八屆三中全會(huì)把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為改革總目標(biāo)的原因所在。改革是全面的系統(tǒng)的改革和改進(jìn)，是各領(lǐng)域改革和改進(jìn)的聯(lián)動(dòng)和集成。頂層設(shè)計(jì)最終要著眼于整體利益，聚焦改革總目標(biāo)，使得“各項(xiàng)改革舉措在政策取向上相互配合、在實(shí)施過(guò)程中相互促進(jìn)、在實(shí)際成效上相得益彰”。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要與基層探索良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合

習(xí)近平總書記指出：“摸著石頭過(guò)河和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是辯證統(tǒng)一的，推進(jìn)局部的階段性改革開(kāi)放要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前提下進(jìn)行，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要在推進(jìn)局部的階段性改革開(kāi)放的基礎(chǔ)上來(lái)謀劃。”改革開(kāi)放是一項(xiàng)前無(wú)古人的偉大事業(yè)，沒(méi)有現(xiàn)成的模式可以參考。近年來(lái)我國(guó)發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)越來(lái)越多，政策方案的制定必須慎之又慎，絕不能在根本性問(wèn)題上出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤。對(duì)于看不準(zhǔn)的問(wèn)題不能匆忙決策，應(yīng)當(dāng)采取投石問(wèn)路、試點(diǎn)先行的辦法，在前期依靠基層探索摸索出可行的改革思路，基層探索取得的成果和經(jīng)驗(yàn)是頂層設(shè)計(jì)的認(rèn)識(shí)來(lái)源。同時(shí)，基層探索也不可能完全脫離頂層設(shè)計(jì)任意行事，雖然“摸著石頭過(guò)河”更側(cè)重在實(shí)踐中獲得認(rèn)識(shí)，但并不意味著瞎摸、亂摸，頂層設(shè)計(jì)要為基層探索規(guī)定根本原則與方向，對(duì)基層探索進(jìn)行指導(dǎo)和糾偏。基層探索最終要將實(shí)踐中獲得的認(rèn)識(shí)通過(guò)頂層設(shè)計(jì)升華為系統(tǒng)化的理性認(rèn)識(shí)，形成可行的、可推廣的實(shí)施方案。

改革的生命力在于落實(shí)，頂層設(shè)計(jì)的落地生根也離不開(kāi)基層探索。中國(guó)幅員遼闊、人口眾多，不同地區(qū)的情況千差萬(wàn)別，不可能靠一套方案或一次頂層設(shè)計(jì)包打天下，倘若“以文件落實(shí)文件”，改革就會(huì)出現(xiàn)空轉(zhuǎn)和停擺。中央通過(guò)的改革方案落地生根，離不開(kāi)因地制宜，頂層設(shè)計(jì)要為基層探索預(yù)留可行的制度接口和銜接機(jī)制，以便在落地中實(shí)現(xiàn)任務(wù)分解與分層對(duì)接，真正制定出符合本地區(qū)本部門實(shí)際的具體方案。頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合不是一句空話，必須回歸實(shí)踐。要在全社會(huì)營(yíng)造尊重實(shí)踐、尊重創(chuàng)造的濃厚氛圍，中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)要把鼓勵(lì)基層改革創(chuàng)新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法，不能借加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的名義抹殺基層探索的積極性、否定基層探索的創(chuàng)造性。改革落地要允許看、允許試、允許闖，要鼓勵(lì)和允許基層進(jìn)行差別化探索，一切從實(shí)際出發(fā)，一切以時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)與基層探索的良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值取向

改革開(kāi)放在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上的每一次突破和發(fā)展，無(wú)不來(lái)自人民群眾的實(shí)踐和智慧；改革開(kāi)放的偉大歷程同樣證明，在改革的各個(gè)時(shí)期，人民群眾從來(lái)不是改革的被動(dòng)接受者，而是改革的主體力量。在新時(shí)代推進(jìn)全面深化改革這場(chǎng)新的偉大革命，加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)要做到一切為了人民、一切依靠人民，把人民擺在心中最高的位置。2020年8月7日，針對(duì)“十四五”規(guī)劃的編制工作，習(xí)近平總書記提出要“把加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和堅(jiān)持問(wèn)計(jì)于民統(tǒng)一起來(lái)”，再次凸顯了人民在改革開(kāi)放事業(yè)中的主體地位。加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，要堅(jiān)持以人民為中心的改革價(jià)值取向。

堅(jiān)持以人民為中心，頂層設(shè)計(jì)要做到問(wèn)計(jì)于民，善于從人民群眾中汲取智慧和力量。頂層設(shè)計(jì)是科學(xué)的改革方法論，但改革決策的科學(xué)性不是僅靠具有高超領(lǐng)導(dǎo)能力的領(lǐng)導(dǎo)干部和具有專業(yè)素養(yǎng)的專家學(xué)者就能實(shí)現(xiàn)的，不深入基層，不了解群眾，頂層設(shè)計(jì)就失去了根基，也就失去了科學(xué)性，就不能為廣大人民群眾所擁護(hù)。頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性與人民性是統(tǒng)一的，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“提高改革決策的科學(xué)性，很重要的一條就是要廣泛聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)和建議”。堅(jiān)持以人民為中心，頂層設(shè)計(jì)更要問(wèn)需于民，傾聽(tīng)來(lái)自基層和一線的呼聲。加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)的最終目的是解決我國(guó)發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，因此必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，深入群眾認(rèn)真進(jìn)行調(diào)查研究，掌握基層的實(shí)際情況，從廣大人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，下大氣力解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。對(duì)于涉及群眾切身利益的改革方案在制定中不能急于求成，要廣泛征集和聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，讓改革決策盡可能地反映人民群眾多樣化、差異化的利益訴求，從而提高改革決策的針對(duì)性和時(shí)效性。

堅(jiān)持以人民為中心，無(wú)論是“問(wèn)計(jì)于民”還是“問(wèn)需于民”，都要激發(fā)人民群眾在改革中的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，這是頂層設(shè)計(jì)的生命源泉所在。列寧曾指出，生氣勃勃的創(chuàng)造性的社會(huì)主義是由人民群眾自己創(chuàng)立的。加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，要增強(qiáng)人民群眾的改革主人翁意識(shí)，在群眾和各級(jí)黨委、政府間搭建暢通的利益表達(dá)渠道和溝通橋梁，方便群眾為改革積極建言獻(xiàn)策。在政策制定中要做到凝聚民心、集中民智、匯集民意，真正讓廣大人民群眾能夠參與到改革決策中，真正讓廣大人民群眾的意見(jiàn)和建議融入改革決策的各個(gè)環(huán)節(jié)，真正讓頂層設(shè)計(jì)的成果反映出人民群眾的意愿和呼聲。

（作者單位均為中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院））

【參考文獻(xiàn)】

①中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年。

責(zé)編/李一丹 美編/楊玲玲

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