【摘要】加快中國—東盟跨境經(jīng)濟合作區(qū)發(fā)展對于重塑邊境經(jīng)濟、實現(xiàn)興邊富民、推動我國周邊命運共同體建設(shè)等，具有重大戰(zhàn)略意義。近年來，中國—東盟跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)雖取得了較好成效，但也面臨多重困境，需要多措并舉破解跨境經(jīng)濟合作區(qū)發(fā)展困局。

【關(guān)鍵詞】中國—東盟  跨境經(jīng)濟合作區(qū)  興邊富民    【中圖分類號】F125    【文獻標(biāo)識碼】A

近年來，中國—東盟跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)卓有成效，但也面臨諸多困難。在新冠肺炎疫情沖擊、世界經(jīng)濟低迷及以美國為首的部分國家企圖與我國經(jīng)濟脫鉤的復(fù)雜背景下，以跨境經(jīng)濟合作區(qū)為突破點加強與東盟國家的區(qū)域合作對于優(yōu)化我國內(nèi)外部經(jīng)濟發(fā)展空間，加快構(gòu)建中國—東盟產(chǎn)業(yè)鏈循環(huán)，實現(xiàn)邊境經(jīng)濟重塑、興邊富民以及推進周邊命運共同體建設(shè)等意義重大。

中國—東盟跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)成效

政府磋商頻繁，政策落實加快。在國家層面上，中越、中老、中緬高層領(lǐng)導(dǎo)人積極磋商，在協(xié)調(diào)推進跨境經(jīng)濟合作區(qū)（以下簡稱：跨合區(qū)）建設(shè)方面達成了重要共識。在地方層面上，云南、廣西已經(jīng)與越南、老撾、緬甸建立從工作組、主管部門到省級領(lǐng)導(dǎo)的多層級磋商協(xié)調(diào)機制，并在各個跨合區(qū)成立管理委員會負(fù)責(zé)具體的協(xié)調(diào)與建設(shè)工作。目前，滇、桂兩省區(qū)所轄跨合區(qū)大多已簽署省級協(xié)議，其中憑祥—同登、河口—老街兩個跨合區(qū)已處在上報待批階段。

建設(shè)步伐加快，招商引資協(xié)同推進。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，以跨合區(qū)為節(jié)點，逐步打通了連接中越、中緬、中老的跨境高速公路和鐵路，連接跨合區(qū)與各省區(qū)的各級交通基礎(chǔ)設(shè)施也逐步結(jié)網(wǎng)，由此基本形成了銜接路上絲綢之路和海上絲綢之路，貫穿中國西南地區(qū)、中南半島并延伸至整個東南亞地區(qū)的南向大通道。另外，與跨合區(qū)發(fā)展相配套的進出口加工基地、倉儲冷鏈基地、國際商貿(mào)物流中心、國際旅游中心、酒店、住宅及教育機構(gòu)等也相繼建成并運營，跨境金融匯兌、跨境勞工自由流動等也逐步在跨合區(qū)內(nèi)實現(xiàn)。

跨境經(jīng)貿(mào)合作穩(wěn)步提升，要素跨境頻繁流動。伴隨跨合區(qū)建設(shè)的不斷推進，跨合區(qū)對中國—東盟跨境經(jīng)貿(mào)合作的帶動效應(yīng)不斷提升，口岸的進出口貨運量大幅增長。另外，跨合區(qū)建設(shè)逐步打破邊界對跨境經(jīng)濟互動與要素流動的限制，進一步促進了資源要素的跨國優(yōu)化配置。

有效促進承載城市的城鎮(zhèn)化，減貧效應(yīng)明顯?？绾蠀^(qū)的集聚與擴散效應(yīng)有效促進了沿邊產(chǎn)業(yè)開發(fā)和就業(yè)增長，進而帶動邊境地區(qū)經(jīng)濟與城鎮(zhèn)化發(fā)展。2018年桂、滇邊境6個跨合區(qū)相應(yīng)的6個口岸的城鎮(zhèn)化率均在40%以上，城鎮(zhèn)化率高于口岸所在地級市。其次，跨合區(qū)興邊富民作用明顯。跨合區(qū)邊民互市貿(mào)易享有眾多“政策紅利”實惠，通過這些優(yōu)惠政策，邊民的生活水平得到極大提高。

中國—東盟跨境經(jīng)濟合作區(qū)發(fā)展面臨的困境

第一，制度不健全，工作開展受制約。當(dāng)前，中國—東盟跨境經(jīng)濟合作區(qū)制度建設(shè)的推進跟不上實踐的發(fā)展。盡管憑祥—同登、東興—芒街、龍邦—茶嶺等跨合區(qū)已提出規(guī)劃建設(shè)多年，但至今仍然沒有得到國家的正式批復(fù)。另外，常態(tài)化、健全化的跨境合作溝通協(xié)調(diào)機制仍未建立，由此導(dǎo)致跨合區(qū)建設(shè)過程中各方利益協(xié)調(diào)、項目銜接推進等無法及時展開，極大地影響了跨合區(qū)的建設(shè)進程。

第二，基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。中國—東盟跨境經(jīng)濟合作區(qū)處于中國傳統(tǒng)意義上的“邊山老少窮”地區(qū)，具有典型的地理環(huán)境閉塞、經(jīng)濟社會發(fā)展滯后、貧困人口多、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通差等特征?？绾蠀^(qū)所在邊境地區(qū)道路以公路為主，且路網(wǎng)密度低、道路等級低、貨運周轉(zhuǎn)率低、運輸成本高，鐵路設(shè)施近幾年雖得到較快發(fā)展，但普遍速度較慢，通勤時間長。而口岸功能也不完善，設(shè)施建設(shè)滯后，數(shù)字化程度低。另外，受資源稟賦與地理環(huán)境影響，跨合區(qū)長期以來以“過道經(jīng)濟”為主，產(chǎn)業(yè)難以落地生根，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的帶動性弱。

第三，完結(jié)海關(guān)手續(xù)后政策缺失，地方財政增收困難。當(dāng)前，邊民互市貿(mào)易只是一種 “過道經(jīng)濟”，沒有二次交易，沒有依法完稅，對地方財政的實際貢獻低。而國家現(xiàn)行的邊民互市貿(mào)易政策，僅僅是在海關(guān)監(jiān)管條件下對邊民商品交易、申報、通關(guān)等環(huán)節(jié)作了規(guī)定，對于完結(jié)海關(guān)手續(xù)后的商品進入國內(nèi)流通的稅收征管仍無法可依，導(dǎo)致邊民互市商品進入國內(nèi)流通征稅難、地方財政增收難。

第四，跨境金融結(jié)算不完善，跨境勞工流動受限。盡管近年來廣西、云南沿邊金融綜合改革取得了一定的成效，但是跨合區(qū)清算系統(tǒng)成本過高，跨境貨幣流通監(jiān)管機制不成熟，跨合區(qū)金融生態(tài)環(huán)境有待優(yōu)化、國際收支信息不對稱等問題依舊突出，嚴(yán)重阻礙了貨幣的跨境自由流動。另外，邊境地區(qū)人口密度低，勞動力匱乏，跨境勞動力管理制度不完善，招工難用工難問題成為束縛跨合區(qū)招商引資和企業(yè)入駐的重要障礙。

從完善制度機制、加強基礎(chǔ)建設(shè)、推進金融改革等多方面助力跨合區(qū)發(fā)展

第一，健全協(xié)調(diào)發(fā)展機制，落實合作建設(shè)細(xì)則。跨境經(jīng)濟合作區(qū)的有效運行，需要跨境合作雙方共同制定一套行之有效的協(xié)調(diào)管理機制。在國家層面，應(yīng)建立常態(tài)化部長級溝通協(xié)調(diào)機制及高層領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)席會議機制，盡快將中越、中老、中緬跨合區(qū)的批復(fù)建設(shè)提上談判議程。在地方層面，雙方協(xié)商建立省、市兩級對等對話協(xié)調(diào)機構(gòu)，提高跨合區(qū)管委會規(guī)格，在雙方高層領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)席會議及部長級會議指導(dǎo)下開展具體工作，為跨合區(qū)順利推進提供服務(wù)和保障；此外，還應(yīng)完善跨合區(qū)各部門工作協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)各部門間的協(xié)調(diào)合作、互聯(lián)互動。

第二，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，暢旺要素跨境流動。加強邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升跨境通道互聯(lián)互通是破解跨合區(qū)發(fā)展困局的重要舉措。首先，對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)，以數(shù)字化、便捷化為導(dǎo)向，加快中國與越、老、緬雙邊口岸通關(guān)設(shè)施建設(shè)，建立口岸數(shù)字信息共享平臺，提高通關(guān)效率。其次，提升公路運輸?shù)燃?，改善口岸地區(qū)道路擁堵現(xiàn)狀，加快推進內(nèi)接外聯(lián)的邊境鐵路網(wǎng)建設(shè)，形成銜接“一帶一路”，貫穿中國大西南并延伸至整個東南亞地區(qū)的互聯(lián)互通國際大通道。再次，根據(jù)不同跨合區(qū)優(yōu)勢特色進行功能劃分和專業(yè)化發(fā)展，并著眼暢通產(chǎn)業(yè)鏈循環(huán)，以“引資緊鏈”為導(dǎo)向，加強招商引資力度，加快企業(yè)、人才、資金、技術(shù)等要素向跨合區(qū)聚集。

第三，依托通道建設(shè)，帶旺口岸經(jīng)濟。沿邊開發(fā)開放須推進“通道經(jīng)濟”向“口岸經(jīng)濟”轉(zhuǎn)變，推進資源要素“穿岸而過”向“落地加工”轉(zhuǎn)變。跨合區(qū)可依托通道建設(shè)，建立國際貨物集散中心、產(chǎn)品加工中心、商貿(mào)物流中心，積極探索和采用 “邊境貿(mào)易+互助組”“邊境貿(mào)易+跨境加工”“邊境貿(mào)易+跨境電子商務(wù)”等新型模式，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)落地并形成國內(nèi)國際雙向產(chǎn)業(yè)鏈循環(huán)。同時，優(yōu)化營商環(huán)境，鼓勵邊貿(mào)企業(yè)在跨合區(qū)設(shè)立加工企業(yè)，布局跨國產(chǎn)業(yè)鏈，增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和稅收。此外，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的邊民互市方式，推動邊民互助組、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、外來企業(yè)共同參與的互市商品落地加工，形成“互市貿(mào)易+內(nèi)貿(mào)經(jīng)營”和“互市貿(mào)易+跨境加工制造”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

第四，持續(xù)推進沿邊金融改革，便捷跨境金融結(jié)算。便捷高效的跨境金融結(jié)算體系是推進跨合區(qū)跨境經(jīng)濟合作的有力保障。對此，應(yīng)加快完善跨境金融結(jié)算體系，推進跨境金融結(jié)算數(shù)字化、智能化、便利化和安全化發(fā)展。在政策上，給予邊境地區(qū)開放型經(jīng)濟體系金融方面的支持，鼓勵和引導(dǎo)多種商業(yè)金融為開放型經(jīng)濟體系的配套設(shè)施提供支持。在制度上，加強中國與越老緬在跨境貨幣結(jié)算體制機制建設(shè)方面的合作，不斷完善跨境貨幣清算體制法律法規(guī)，為跨境貨幣結(jié)算構(gòu)筑良好的金融生態(tài)環(huán)境；在平臺建設(shè)上，積極搭建跨境金融結(jié)算服務(wù)與信息交流平臺，建立健全跨境貨幣出入境監(jiān)測預(yù)警機制，形成高效、便捷、安全的跨境金融清算結(jié)算體系。

第五，加快推進跨境勞務(wù)合作，著力解決用工難困局。首先，從創(chuàng)新跨境勞務(wù)合作模式著手，積極探索園區(qū)驅(qū)動型、產(chǎn)業(yè)帶動型、企業(yè)聯(lián)動型等多種勞務(wù)合作模式，提升跨合區(qū)對跨境勞工的吸引力與承載力。其次，建立跨境勞務(wù)合作長效機制。積極與東盟國家探索共建可自由流動的跨境次區(qū)域勞動力共同市場和人才培養(yǎng)與供應(yīng)體系，實現(xiàn)中國—東盟勞動力流動共享與優(yōu)化配置。再次，完善跨境勞務(wù)合作管理機制和相關(guān)服務(wù)配套體系，如建立跨境勞務(wù)合作管理服務(wù)中心，為跨境勞務(wù)人員和勞務(wù)用工企業(yè)提供“一站式”服務(wù)；積極搭建跨境勞務(wù)合作信息平臺，便捷跨境勞務(wù)信息共享；制定跨境勞務(wù)合作財稅優(yōu)惠政策，建立跨境勞務(wù)合作基金池，推進跨境勞務(wù)的深度合作。

（作者為廣西財經(jīng)學(xué)院黨委常委、紀(jì)委書記）

【注：本文系廣西財經(jīng)學(xué)院海上絲綢之路與廣西區(qū)域發(fā)展研究院資助項目“流關(guān)聯(lián)視角下中國—東盟人文交流合作的經(jīng)濟效應(yīng)研究”（項目編號：2019YB020）；廣西高校中青年教師基礎(chǔ)能力提升項目“制度-文化-地理邊界對中國—東盟區(qū)域合作的影響研究”（項目編號：2020KY16008）的階段性成果】

責(zé)編/谷漩    美編/宋揚

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