【摘要】駐村“第一書記”是新時代加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、做好精準(zhǔn)扶貧工作、提高為民辦事能力、推動基層治理現(xiàn)代化的重要主體。置身復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，作為外來力量的駐村“第一書記”，可能產(chǎn)生權(quán)責(zé)不匹配、重形式輕內(nèi)容、難以有效提升農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力等治理困境。提升駐村“第一書記”治理效能，需要利益相關(guān)方共同努力，合理配置權(quán)責(zé)體系、處理好各種關(guān)系、完善考核評價機(jī)制。
【關(guān)鍵詞】駐村 第一書記 基層治理 【中圖分類號】D267 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
駐村“第一書記”制度的產(chǎn)生，與中央對農(nóng)村工作的重視密不可分，這一制度是推動基層治理現(xiàn)代化的重要舉措。2015年4月，中組部聯(lián)合中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院扶貧開發(fā)小組印發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，要求在黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村派駐“第一書記”，實(shí)現(xiàn)全覆蓋。駐村“第一書記”按照中央和地方要求，在農(nóng)村黨支部建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧、為民辦事等方面有效發(fā)揮作用。然而，在復(fù)雜的鄉(xiāng)村利益結(jié)構(gòu)中，駐村“第一書記”在推動基層治理現(xiàn)代化過程中依然面臨一些困境，需要多方合力給予解決，以切實(shí)提升治理效能。
駐村“第一書記”是推動基層治理現(xiàn)代化的重要力量
農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的指導(dǎo)者。在黨支部建設(shè)水平總體不高的情況下，抓支部建設(shè)就成為駐村“第一書記”的重要工作職責(zé)。駐村“第一書記”大多來自各級黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)，政治素質(zhì)高，有較高的理論水平，理解和把握上級政策能力較強(qiáng)，在加強(qiáng)黨的建設(shè)上思路開闊、有較高的政治站位和全局把握能力。這些優(yōu)勢通常都是農(nóng)村基層黨組織負(fù)責(zé)人所不具備的。因此，駐村“第一書記”加入農(nóng)村黨支部建設(shè)工作，可以大大改善班子整體結(jié)構(gòu)，扭轉(zhuǎn)黨支部長期存在的薄弱問題，提升黨建促發(fā)展能力，充分發(fā)揮黨支部在推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的戰(zhàn)斗堡壘作用。
基層治理主體利益關(guān)系的協(xié)調(diào)者。農(nóng)村是典型的熟人社會，村民宗族觀念強(qiáng)，治理主體呈現(xiàn)出復(fù)雜的結(jié)構(gòu)。村黨支部、村委會享有法律授予的治理權(quán)威，是村級黨建工作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作中最重要的治理主體，與它們并存并相互融合的是宗族和鄉(xiāng)村精英。村兩委主要成員不少來自于大的家族之中，活躍在鄉(xiāng)村公共生活中的精英雖然不在本地生活，但與地方政府和村兩委常有聯(lián)系，并產(chǎn)生不同程度的社會影響。駐村“第一書記”和村兩委沒有職位競爭，不受村內(nèi)家族勢力的影響，較少涉入農(nóng)村復(fù)雜的利益關(guān)系中，加之具有的政治素質(zhì)和科技文化知識，讓他們在處理這些問題時相對比較中立客觀，處理結(jié)果可能會讓糾紛雙方容易接受。
農(nóng)村基層治理政策的落實(shí)者。當(dāng)前，駐村“第一書記”落實(shí)政策主要體現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧工作和推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作。在精準(zhǔn)扶貧方面，駐村“第一書記”自身的素質(zhì)能力、所在單位的支持、原工作崗位的影響力、人際關(guān)系的助力等都會帶來較為豐富的資源。雖然他們擁有的資源因人而異，但總體看來，對于一個村莊脫貧致富幫助是很大的。如發(fā)展產(chǎn)業(yè)是帶動村民脫貧的有效途徑，“第一書記”由于工作閱歷的原因，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)品營銷方面的市場把握能力相比村兩委和村民要高，在落實(shí)產(chǎn)業(yè)扶貧政策上具有引導(dǎo)作用。
駐村“第一書記”面臨治理困境
權(quán)責(zé)不匹配。按照中組部通知要求，結(jié)合農(nóng)村工作實(shí)際，駐村“第一書記”工作職責(zé)通常包括帶領(lǐng)群眾脫貧致富、基層黨組織建設(shè)、處理矛盾糾紛、提供公共服務(wù)等事項，幾乎涵蓋農(nóng)村工作的方方面面。從組織關(guān)系方面來看，“第一書記”由當(dāng)?shù)攸h委政府和派出單位共同管理。地方黨委政府通過考核他們履職盡責(zé)情況承擔(dān)直接管理責(zé)任，派出單位通過聽取他們工作匯報和實(shí)地調(diào)研履行監(jiān)督指導(dǎo)責(zé)任。這樣的政策設(shè)定給駐村“第一書記”帶來的一個問題就是權(quán)責(zé)不匹配。對駐村“第一書記”工作高要求的同時，并沒有賦予與之相適應(yīng)的權(quán)力。從另一方面來看，雖然駐村“第一書記”在落實(shí)基層治理政策和上級決定上享有一定的權(quán)力，但這種權(quán)力在復(fù)雜的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)中難以開展，帶有明顯的先天不足。因?yàn)轳v村“第一書記”這一外部力量對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村利益格局的滲透和嵌入的效果如何，村兩委、地方家族勢力、鄉(xiāng)村精英是否聽命于駐村“第一書記”，取決于多種因素。
重形式輕內(nèi)容。建立產(chǎn)業(yè)扶貧長效機(jī)制，形成推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是駐村“第一書記”重要工作職責(zé)。上級部門為了保證這一政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，制定了一系列與之相配套的考核指標(biāo)，進(jìn)行定期不定期考核。當(dāng)然，派出單位對自己選派的“第一書記”工作成績也很關(guān)注，希望通過他們提升單位形象，擴(kuò)大單位影響。在這種情況下，“第一書記”往往就會根據(jù)工作情況和相關(guān)要求轉(zhuǎn)換自己的角色，追求短、平、快的扶貧產(chǎn)業(yè)項目，至于該產(chǎn)業(yè)是否符合當(dāng)?shù)貙?shí)情，符合市場發(fā)展趨勢，能否長效可持續(xù)發(fā)展往往成為次要考核因素，他們只需要證明自己駐村期間該產(chǎn)業(yè)有效就可以了，將來怎么樣留給時間來證明。同時，駐村“第一書記”任期有限、任務(wù)繁重，也往往傾向通過“運(yùn)動式治理”開展精準(zhǔn)扶貧及其他工作。
農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力難以有效提升。駐村“第一書記”任期時間一般是兩到三年，入村后先要開展基礎(chǔ)性調(diào)研工作，全面了解駐村基本情況，形成發(fā)展思路，這要消耗大量的工作時間，真正留給實(shí)施發(fā)展規(guī)劃的時間并不多。同時，“第一書記”在制定發(fā)展規(guī)劃時，通常會優(yōu)先考慮那些見效快、群眾看得見的工程，如改善交通等基礎(chǔ)設(shè)施、推廣扶貧項目等，對于一些需要長期投入時間和精力的工作，能夠持續(xù)提升農(nóng)村發(fā)展動力的事項，如黨組織建設(shè)、人才培養(yǎng)和引進(jìn)、文化建設(shè)等，關(guān)注不夠。還有一個現(xiàn)象也值得關(guān)注，就是村民在享受到駐村“第一書記”帶來的資源之后，會不斷提高對外來“第一書記”的期待，把希望寄托在下一任書記上，形成一種依賴心理，導(dǎo)致村內(nèi)生發(fā)展動力不足。
著力提升駐村“第一書記”治理效能
合理配置權(quán)責(zé)體系。如何以制度化的形式規(guī)范駐村“第一書記”的權(quán)力，賦予其一定的行政權(quán)威和治理資源，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧權(quán)力下沉，是解決權(quán)責(zé)困境的首要之選。在國家對選派第一書記制度化后，各級地方政府應(yīng)該根據(jù)實(shí)踐情況制定配套政策和實(shí)施細(xì)則，進(jìn)行權(quán)力配置和人員跟進(jìn)，把駐村“第一書記”作為法定的基層治理主體，明確其責(zé)任和義務(wù)，同時賦予其相應(yīng)的權(quán)力指導(dǎo)其他治理主體開展精準(zhǔn)扶貧工作和其他村莊治理工作。在賦予其一定權(quán)力的同時，要加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制建設(shè)，根據(jù)不同情形明確所要承擔(dān)的政治責(zé)任、法律責(zé)任和工作責(zé)任。
處理好四種關(guān)系。能否處理好與派出單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委和村民的關(guān)系，直接決定了駐村“第一書記”治理效能。派出單位既可以直接提供扶貧資源，也可以利用單位影響力協(xié)調(diào)扶貧資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是政策制定者，直接影響駐村“第一書記”各項工作的開展。但是，很多“第一書記”名義上屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際職位高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，這樣的矛盾必然帶來兩者之間的張力。“第一書記”的工作離不開村兩委的協(xié)助，但駐村“第一書記”作為外部力量的嵌入有可能擠壓村干部的謀利空間。值得注意的是，傳統(tǒng)基層治理機(jī)構(gòu)已經(jīng)形成了“鄉(xiāng)—村”之間的閉合結(jié)構(gòu)，駐村“第一書記”如何融入這種結(jié)構(gòu)顯得尤為重要。村民是駐村“第一書記”各項工作的最終指向，也是對駐村“第一書記”考核的重要評價主體。只有堅持以村民為中心的工作理念，才能得到村民的理解支持和擁護(hù)。因此，駐村“第一書記”要學(xué)會轉(zhuǎn)換角色，以高質(zhì)量做好工作為基本出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)履職盡責(zé)目標(biāo)。
完善考核評估體系。完善對駐村“第一書記”的考核評價體系，一要考核駐村“第一書記”是否真正提升了農(nóng)村黨支部引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。要制定具體的量化的考核指標(biāo)，激發(fā)駐村“第一書記”抓黨建、促發(fā)展的內(nèi)在動力。二要考核駐村“第一書記”引進(jìn)的扶貧項目是否具有可持續(xù)性。考核不能關(guān)注短期效應(yīng)，更要深入群眾、深入農(nóng)戶家中，通過實(shí)地調(diào)查進(jìn)行考核，防止文件考核、材料考核。三要考核駐村“第一書記”是否重視鄉(xiāng)村文化建設(shè)工作。文化是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的精神力量，要通過文化建設(shè)營造積極向上的社會風(fēng)氣，消除他們對政府的依賴心理。此外，駐村“第一書記”要重視優(yōu)秀人才的發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)工作，培養(yǎng)農(nóng)村發(fā)展帶頭人，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，引領(lǐng)鄉(xiāng)村組織文化建設(shè)。
（作者為燕山大學(xué)藝術(shù)與設(shè)計學(xué)院副教授）
【參考文獻(xiàn)】
①盛若蔚：《中組部中農(nóng)辦國務(wù)院扶貧辦印發(fā)通知 選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記》，《人民日報》，2015年5月1日。
責(zé)編/張忠華 美編/王夢雅
