【摘要】城市群是中國新型城鎮(zhèn)化的重要載體，是重要的地域空間單元，對區(qū)域協(xié)調發(fā)展和國家有效治理起著重要的作用。然而，以往實踐和研究中過于聚焦在城市、區(qū)縣、社區(qū)和村莊等治理單元，這不利于應對日益復雜的治理難題。城市群弱行政約束力、復合功能和彈性邊界等特質使其能夠彌補基本治理單元的不足，是實現(xiàn)國家有效治理必不可少的中間層級單元。對此，應從權力、功能和邊界三個方面完善城市群建設，使其成為國家治理的新單元。
【關鍵詞】城市群 國家治理 治理單元 【中圖分類號】F291.1 【文獻標識碼】A
改革開放以來，我國城市化進入快速發(fā)展階段，人口城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%快速上升到2018年年底的59.58%，成為中國發(fā)展的一大奇跡。城市化的快速發(fā)展，不僅是經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，同時也深刻影響著人居生活、城鄉(xiāng)關系和國家治理。當城市化發(fā)展到一定階段，城市群也應運而生；我國城市發(fā)展正經(jīng)歷著“由點到面”的變革。國家“十一五”“十二五”“十三五”規(guī)劃綱要和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》連續(xù)將城市群作為推進國家新型城鎮(zhèn)的空間主體。黨的十九大報告則更加明確提出了“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”的總體思路。2018年，中共中央、國務院印發(fā)《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》，將2020年定為第一個節(jié)點年，提出了“建立以中心城市引領城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式，推動區(qū)域板塊之間融合互動發(fā)展”的目標和要求。站在重要的時間節(jié)點上，思考如何激發(fā)城市群的作用，進一步提升其地位，使其在區(qū)域協(xié)調發(fā)展、國家有效治理和國際競爭合作中發(fā)揮更大的價值，具有重要意義。
城市群成為國家治理新單元的意義
2015年至今，全國19個城市群規(guī)劃全部編制完成，國務院共批復11個城市群規(guī)劃。19個城市群以25%的土地聚集了全國75%的人口，創(chuàng)造了88%的GDP。城市群的重要性不斷獲得認可，成為具有獨特內涵的空間區(qū)域，在實現(xiàn)國家有效治理中肩負著多重使命。例如：“蘭州—西寧”城市群對于國家生態(tài)安全、國土安全具有重要意義；關中平原城市群、北部灣城市群等是我國建設“一帶一路”的重要銜接門戶；而長三角城市群綜合實力最為突出，正著力建設成為世界第六大城市群，成為參與國際分工和協(xié)作的橋頭堡。城市群不僅是我國經(jīng)濟發(fā)展中最具活力和潛力的增長點，還承擔著推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、維護國家生態(tài)安全、促進參與國際競爭合作等多重重任。
現(xiàn)階段國家治理單元結構依舊存在亟待補齊的短板，城市群建設恰恰可以補齊國家治理單元短板。黨的十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是我國全面深化改革的總目標，也明確了國家治理的重要地位和作用。國家治理內涵十分廣闊，包括國家政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等眾多方面，從不同角度確立不同的分類標準和治理體系。
從空間角度來說，國家治理是有層次和單元的。國家治理需要運用多種手段和工具，而不同規(guī)模和層級的治理單元是國家在空間角度上采取的治理工具。權力、功能、邊界是治理單元的三個核心要素。“單元”問題是影響國家治理成效的關鍵。目前，學界大量研究聚焦于“國家”這一單元本身，而對于“國家”以下的較低層級的其他治理單元重視還相對不夠。從中央政策到理論界，都有將治理單元基層化、下沉化的傾向。2016年，中共中央、國務院印發(fā)的《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》明確了村民小組和自然村作為國家治理單元的地位；2017年6月，中共中央、國務院發(fā)布的《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》則提出了城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元。以相關文件精神為指導，大量對國家治理單元的研究聚焦在有較明確空間邊界的社區(qū)和村莊，還有一些研究則提出縣域是國家治理的基本單元。但不論是社區(qū)、村莊還是縣域，其空間規(guī)模仍十分有限，行政權力邊界也較明確。僅有少量的研究將治理單元上升到具有軟邊界和較為廣闊空間規(guī)模的層級，例如為提升治理有效性，將跨行政區(qū)域的河流流域作為治理單元?，F(xiàn)有政策和研究成果對于治理單元的認識還不夠全面。治理單元應該是多層次的，然而現(xiàn)階段對于中間層級的治理單元的認識和研究還十分缺乏，亟待加強。“國家”作為最高層級的、整體的單元，其下理應包含多個層級的治理單元，從而形成環(huán)環(huán)相扣的治理單元體系。社區(qū)和村莊等作為最基礎的基層治理單元，其權力、功能和范圍都十分有限。在現(xiàn)實中，將重心聚焦于較小的單元雖有利于破解基層治理難題，維持社會平穩(wěn)，但在面對環(huán)境污染等跨區(qū)域治理問題時則顯得捉襟見肘，難以應對。
我國治理單元體系存在“中部塌陷”問題，在基層治理單元之上必須建構中間層級的治理單元，來統(tǒng)籌協(xié)調解決愈加復雜的國家治理難題，彌補國家治理單元體系中的空缺。探索規(guī)模適度、功能復合且具有邊界彈性的新治理單元是實現(xiàn)國家有效治理的重要一環(huán)，具有重要的現(xiàn)實意義和理論價值。
城市群上升成為國家治理新單元既有可行性也有必要性。城市群是介于市場經(jīng)濟組織和行政科層組織間的中間組織，比市場穩(wěn)定，比科層制靈活，既具有二者的優(yōu)勢又能夠克服二者的部分缺點。更重要的是，中國城市群發(fā)展的一個顯著特點是實踐主導。中央政府大力推進城市群發(fā)展的原因之一是為了解決地方政府之間的無序競爭、重復投資以及城鄉(xiāng)差異進一步擴大等現(xiàn)實問題。這造就了城市群有異于傳統(tǒng)行政體系下的治理單元，它具有很強的問題導向性，能夠靈活應對實踐當中出現(xiàn)的跨區(qū)域治理問題，從而達到優(yōu)化國家治理單元體系的目標。
第一，城市群打破了傳統(tǒng)行政權力約束。群內城市的合作大多以國務院批復的規(guī)劃綱要為藍本，以雙邊或多邊協(xié)議來維系。與傳統(tǒng)行政層級和體制不同，協(xié)議性權力是局部的，受限于簽約各方的談判和后續(xù)協(xié)作。城市群內的聯(lián)系，有的是單領域的合作，有的是多領域的合作；有的是雙邊合作，有的是多邊合作。但總體而言，由于缺乏行政隸屬關系和強制性行政約束力，地方聯(lián)席組織或者功能性政府機構等代替了條塊分割的傳統(tǒng)行政官僚組織，成為引領城市群發(fā)展的主導機構。
第二，城市群具有復合功能。城市群的出現(xiàn)是生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)要素逐步優(yōu)化組合的產(chǎn)物。每個城市群一般以一個或兩個經(jīng)濟比較發(fā)達、具有較強輻射帶動功能的中心城市為核心，由若干個空間距離較近、經(jīng)濟聯(lián)系密切、功能互補、等級有序的周邊城市共同組成。社區(qū)、市、縣等基礎治理單元受地域范圍和經(jīng)濟基礎的限制，很難兼顧多個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也很難應對日益復雜的治理難題。城市群可在更廣闊空間內實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，城市群內各城鎮(zhèn)可依據(jù)自身優(yōu)勢，走“一城一特色”道路，而不需追求全面發(fā)展；可通過協(xié)議合作的方式，在城市群內實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互補，促進要素流動，避免同質化競爭。
第三，城市群具有適度的規(guī)模和彈性邊界。我國19個城市群的規(guī)劃綱要均經(jīng)過了多輪科學論證，其區(qū)位、規(guī)模等都是從國家有效治理的戰(zhàn)略高度綜合考量之后的成果?，F(xiàn)有城市群規(guī)模既有利于解決傳統(tǒng)行政轄區(qū)治理所產(chǎn)生的碎片化問題，也能夠集聚資源，實現(xiàn)城市群內優(yōu)勢互補。除此之外，從已經(jīng)批復的規(guī)劃綱要來看，雖都明確了城市群的主要邊界范圍，但這個范圍并非像行政區(qū)劃一樣的僵化和固定，伴隨著城市群的輻射帶動能力增強，有可能吸引更多周邊城市加入城市群。
由于城市群的內部缺乏行政隸屬關系，城市可以積極地投入城市群建設和發(fā)展，也可以選擇少參與、少配合，從而在實際上縮小城市群邊界?，F(xiàn)階段我國城市群的規(guī)模是適度的，其邊界是開放而有彈性的，這就使其在本質上有別于傳統(tǒng)行政區(qū)劃，且在后續(xù)發(fā)展上留有空間。從權力、功能和邊界三要素來看，城市群與以往研究中關注的基層治理單元有顯著差異。城市群弱行政強制力、復合功能，彈性邊界等特性，使其能夠回應實踐中愈發(fā)復雜的國家治理難題，彌補治理單元體系“中部塌陷”的問題，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展和國家有效治理提供一個更具操作性的治理單元。因此，將其上升為國家治理新單元在理論上是可行的，在實踐上是必要的。
現(xiàn)階段城市群上升為國家治理單元所面臨的問題
自2006年“城市群”第一次出現(xiàn)在中央文件中以來，其重要性不斷得到政府部門的認可和提升，將城市群上升成為國家治理新單元具有重要的理論和現(xiàn)實意義。然而，這并不代表現(xiàn)階段的城市群作為一個治理單元沒有缺陷，其最大的問題是城市群較難形成一個有機的統(tǒng)一體。概括而言，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
首先，城市群治理能力滯后，府際合作機制不健全。突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃體系之后，如何將多個發(fā)展程度不一的城鎮(zhèn)凝聚起來，形成管理合力，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設成為擺在城市群治理面前的第一道難關。在現(xiàn)有制度體系下，跨行政區(qū)劃的合作治理受頗多因素的掣肘。部分城市短時間內不能破除地方本位主義思想，競爭意識大過合作意識，較難建立起城市群內的常態(tài)化有效溝通機制。這使得各城鎮(zhèn)依舊各自為政，很難凝聚起來，繼而難以上升成為國家治理的新單元。
其次，城市群內產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作不夠，較難實現(xiàn)差異化競爭和優(yōu)勢互補等目標。我國19個城市群之間差異很大。有些城市群，核心城市過于強勢，缺乏中等規(guī)模城市，經(jīng)濟“虹吸效應”使得城市群中的其他城市發(fā)展動力不足。例如成渝城市群內部缺乏重要節(jié)點城市，造成整個城市群發(fā)展呈現(xiàn)啞鈴式結構。成都、重慶兩座核心城市獨大，其他城市則發(fā)展滯后。而有些城市群情況則恰恰相反。整個城市群發(fā)展水平不高，缺乏輻射帶動作用強的核心城市。比如北部灣城市群，其核心城市南寧集聚和輻射效應不足，對高端生產(chǎn)要素吸引力不強；群內幾個港口城市，如防城港市和欽州市，都以重化工業(yè)為主，存在一定程度的無序競爭現(xiàn)象。
最后，規(guī)劃滯后，基礎設施和公共服務不能滿足人們的需求。一些中西部地區(qū)的城市群基礎設施投入不足，欠賬較多?？缡〉母叩燃夁\輸通道較少，甚至有不少跨省“斷頭路”；機場航線設置偏少，與國內外聯(lián)系通道不暢；城際交通網(wǎng)絡不健全，互聯(lián)互通和運輸水平有待提高。除此之外，在一些東部城市群中，外來人口很難在教育、醫(yī)療等方面均等化享受城鎮(zhèn)居民基本公共服務。外來人口市民化滯后，城市群包容性不足，給城市群后續(xù)發(fā)展埋下隱患。
城市群成為國家治理新單元的進路
新時代，國家治理單元應呈現(xiàn)多向發(fā)展、多元存在的復雜性。不僅有基層治理單元，還必須有城市群等中間層級的治理單元。現(xiàn)階段，我國城市群的發(fā)展還面臨著許多障礙，理順關系、整合功能，才能在最大程度上發(fā)揮其作用，使其真正成為國家治理單元體系中不可或缺的一部分。
從權力角度來看，應建立健全有效的合作機制，實現(xiàn)城市群內各城市協(xié)同發(fā)展。行政區(qū)分割是區(qū)域不穩(wěn)定、目標不確定和區(qū)域合作程度不高的體制性根源，城市群的“弱行政強制力約束”特性，使其有利于打破這一制度藩籬，但也容易導致內部聯(lián)系松散，難以形成統(tǒng)一體。因此，需要探索建立起有效的城市群內合作機制。第一，加強頂層設計，以規(guī)劃綱要為基礎和藍本，突破區(qū)域協(xié)同發(fā)展的行政邊界制約。探索推進城市群內部行政審批與市場監(jiān)管的“一體化”改革，促進企業(yè)服務和便民事項的互聯(lián)互通，將有條件的數(shù)個城市打造為協(xié)同開放的窗口，發(fā)揮引領和帶動作用，并將其作為制度創(chuàng)新的引擎，以點帶面，實現(xiàn)全域的深化改革與制度環(huán)境“一體化”。第二，根據(jù)城市群發(fā)展需要啟動行政層級調整，優(yōu)化行政結構，推動同層級政府部門交流合作，共同協(xié)商解決城市群內公共事務。第三，建立常態(tài)化的城市溝通協(xié)調機制，以聯(lián)席會議、輪值主持等方式增進各城市了解，促進各城市加深了解，促進分工合作，提高城市群綜合競爭力。第四，建立公共部門和社會組織合作伙伴關系，積極引導社會資本、社會組織和公眾參與到城市群治理中來。突破傳統(tǒng)行政藩籬不僅僅只包含各級、各地政府部門之間關系的理順，也包含公共部門和社會組織關系的重構和強化。政府應有意識地引導社會公眾參與城市群內重大項目決策，引導社會組織參與公共服務供給。各方力量的共同協(xié)作才能不斷推動城市群發(fā)展和建設，使其成為國家治理的新力量和新單元。
從功能角度來說，應順應發(fā)展潮流，不斷優(yōu)化城市群內產(chǎn)業(yè)結構，以創(chuàng)新推動產(chǎn)能結構升級。城市群發(fā)展意味著需要統(tǒng)一市場，促進公共服務均等化，打破一切阻礙城市間人流、物流、信息流自由流動的各類藩籬。我國正在跨入后工業(yè)時代，由于后工業(yè)時代經(jīng)濟的流動性，城市群內多個中心之間形成了一種新的、更為復雜的相互依存關系。一方面，高度專業(yè)化的現(xiàn)代服務業(yè)在城市群核心城市集中；另一方面，必要的企業(yè)生產(chǎn)性活動已逐步向副中心集中，從而造成副中心城市間同質化競爭趨勢加劇。同樣，核心城市與核心城市之間，核心城市與周邊副中心城市之間都存在激烈的競爭關系。為化解沖突、增進合作，城市群的建設和發(fā)展必須具有更高的視野，需正確認識創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，通過統(tǒng)籌城市群內部的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，根據(jù)自然稟賦、發(fā)展水平、歷史基礎和社會基礎明確功能定位。以長三角城市群為例，未來上?？衫^續(xù)聚焦總部經(jīng)濟、金融、科技創(chuàng)新等功能，向外疏解非核心功能；杭州則以信息軟件，電子商務為主；蘇州制造業(yè)基礎雄厚，當下應借助創(chuàng)新進行傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提質增效；家用電器和裝備制造可成為合肥的重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)。城市群產(chǎn)業(yè)結構調整應當充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，形成主體突出、分工合理、優(yōu)勢互補、互利共贏的產(chǎn)業(yè)集群和經(jīng)濟體系。
從邊界角度看，城市群內應加強基礎設施建設，形成高度依賴、彼此認可的共同體。世界級城市群的共同特點是對內聯(lián)系緊密、對外高度開放，區(qū)域內生產(chǎn)要素實現(xiàn)自由流動。這就啟發(fā)我們需要強化覆蓋交通、能源以及公共服務的基礎設施。高效快捷、穩(wěn)定可靠的現(xiàn)代化基礎設施體系是深化區(qū)域間融合的必要條件，基礎設施互聯(lián)互通應放在優(yōu)先和關鍵的位置。第一，在交通方面，通過升級改造各級海陸空運輸網(wǎng)絡，改造繁忙干線、主要樞紐及客貨站場，加強以機場、高鐵站、公路客貨站場為中心的綜合交通樞紐建設，重點提升聯(lián)通水平、運載能力和便捷程度。第二，在能源方面，建立穩(wěn)定高效的能源供應體系，實現(xiàn)城市群內油、氣、電、水等同類型能源資源同網(wǎng)同價，打造一體化都市圈。第三，建立區(qū)域公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務結算中心，推進區(qū)域內公共設施和公共服務互聯(lián)共享，實現(xiàn)公共服務“一卡通”。
除了加強基礎設施建設之外，也應重視無形邊界之中，區(qū)域認同感的培養(yǎng)和強化。國家治理單元的形成是公共權力和社會認同共同作用的結果。因此，單純依靠政府部門或學界的倡導是不足以讓城市群上升成為國家治理單元的。城市群作為一個綜合的中層治理單元，需要得到居民的普遍認可，因此必須著力培養(yǎng)居民的共同意識。城市群內城鎮(zhèn)差異巨大，長期存在的、有鮮明界限的行政區(qū)劃讓各地居民之間有較強的隔閡感；更重要的是，本地居民和外來人口在享受公共服務方面有很大的差異，這也造成外來人口對遷入城市的歸屬感較低。精神上的隔閡不僅不利于人力資本在城市群內的自由流動，也導致了城市群難以成為一個共同體。以地緣文化為基礎，加強城市群內各地交流；以公共服務均等化為目標，培養(yǎng)居民對城市群的認同感和歸屬感，才能真正實現(xiàn)城市群在無形邊界中的“一體化”。
城市群不應僅是中央文件中劃定的一片區(qū)域，更應是多個城市之間相互依賴、相互促進，能影響國家治理成效的區(qū)域性命運共同體。以往學術界和政策文件中都更多的關注基層治理單元，將城市群作為中層治理單元的研究還十分欠缺。城市群的弱行政約束力、復合功能和彈性邊界等特質，使其能夠應對日益復雜的國家治理難題，從而具有上升成為國家治理新單元的必要性和可行性。但要將城市群真正上升成為國家治理新單元還有很長的路要走，還需要健全城市間的協(xié)同聯(lián)動機制，優(yōu)化城市群內的產(chǎn)業(yè)結構，強化城市群內的基礎設施和精神認同。唯有如此才能使城市群成為內在和諧，對外具有競爭力的統(tǒng)一體，才能滿足國家治理單元多層級、多樣化的需求。
（作者為湖南大學公共管理學院教授、博導；湖南大學法學院博士研究生羅丹對本文亦有貢獻）
【注：本文系2015年國家社科基金項目“失地農(nóng)民安置區(qū)‘貧民區(qū)化’的防治對策研究”（項目編號：15CSH025）的階段性成果】
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責編/韓拓 美編/楊玲玲
