【摘要】地方主義是指在地方治理中以地方和區(qū)域利益為第一原則，不顧全局和整體利益的思想和行為。地方主義不僅與個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的作風(fēng)和素質(zhì)相關(guān)，也與約束地方政府行為的制度體系和體制機(jī)制相關(guān)。從公共治理的邏輯環(huán)節(jié)進(jìn)行分析可知：公共治理的制度體系為地方主義行為配置自主空間；公共治理的體制機(jī)制為地方主義行為提供激勵(lì)；公共治理的行動能力為地方主義行為限定條件；公共治理的監(jiān)督體系為地方主義行為留有漏洞。因此，徹底杜絕地方主義行為以及現(xiàn)象，需要持續(xù)深化體制機(jī)制改革，從根本上加以控制和平衡。

【關(guān)鍵詞】地方主義  層級分治  國家治理能力    

【中圖分類號】D261.3    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

地方主義是指在地方治理中以地方和區(qū)域利益為第一原則，不顧全局和整體利益的思想和行為，表現(xiàn)為各種地方保護(hù)主義和地方本位主義，甚至地方排外主義。各式各樣的地方主義，其來有自，不僅與個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的作風(fēng)和素質(zhì)相關(guān)，也與約束地方政府行為的制度體系和體制機(jī)制相關(guān)。從公共治理的邏輯環(huán)節(jié)進(jìn)行分析，公共治理的制度體系—公共治理的體制機(jī)制—公共治理的行動能力—公共治理的監(jiān)督體系，每一個(gè)邏輯環(huán)節(jié)都可能與最終產(chǎn)生的地方主義行為相關(guān)，并且制度性因素比個(gè)體性因素更具根本性和長久性。筆者從公共治理的各個(gè)邏輯環(huán)節(jié)著手，具體分析作為制度性反應(yīng)的地方主義行為產(chǎn)生的根源，以期通過體制機(jī)制的深化改革，徹底杜絕地方主義行為及現(xiàn)象。

公共治理的制度體系為地方主義行為配置自主空間

地方主義行為之所以被稱為一種“制度性反應(yīng)”，從根本上說與現(xiàn)代國家治理的制度體系緊密相關(guān)。不管是聯(lián)邦制國家，還是單一制國家，地方政府（包括基層政府）作為一方地域的治理主體，都應(yīng)擁有一定的治理權(quán)力和自主空間（這是其治理行為的必要基礎(chǔ)），這就為各種地方主義的行為反應(yīng)留有一定的余地。

從正向功能來說，地方主義可以被視為地方發(fā)展主義，其目的是合法合規(guī)地推動地方發(fā)展和進(jìn)步；從負(fù)向功能來說，地方主義就是各種地方保護(hù)主義和地方本位主義，也就是一般所謂的“地方主義”，其目的也許是為了所謂的地方發(fā)展，也許是為了不便明說的個(gè)人政績和個(gè)人升遷。中國作為法理上的單一制國家，中央政府（黨中央和國務(wù)院）掌握著各項(xiàng)根本性的重大權(quán)力，如政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、國防、外交等，但具體落實(shí)和實(shí)施在地方和基層。與各種地方主義行為和傾向相關(guān)的制度體系主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是層級分治的制度體系。作為單一制國家，中國的行政（黨政）層級眾多，共分五層：中央、省級、地市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，如果再加上完全被行政化的社區(qū)和行政村組織，可以說共有六級治理組織和主體。相對來說，黨政層級越高，自主性和權(quán)力就越大；越到地方和基層，自主性和權(quán)力就越小。與此相對應(yīng)的，層級越高，全局性和整體性治理就越多；層級越低，地方主義行為就越多。最高的中央層級掌控全國性的法律和政策設(shè)計(jì)，是全國性組織動員和行動協(xié)調(diào)的核心，可以集中力量辦大事。需要注意的是，愈到地方層級，其被賦予的權(quán)力和能夠支配的資源就越少，行動策略和行為取向受到的約束就越多，但其受到的黨政壓力和項(xiàng)目責(zé)任反而越多，因此，愈到基層愈容易出現(xiàn)地方主義行為。

比如，在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，基層組織（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織）承擔(dān)了巨大的壓力和責(zé)任：不管是中央統(tǒng)一的人員和物資調(diào)配，還是省級政府提出的“抓四早”（早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療），還是區(qū)縣政府提出的社區(qū)和村莊“封閉嚴(yán)防”，最終的落實(shí)單位和執(zhí)行主體都是基層工作人員。因而，在資源不為自己支配的情況下，地方主義行為涌現(xiàn)。層級分治的單一國家體制，既決定了各個(gè)層級所能支配的權(quán)力和資源，也決定了各個(gè)層級的組織能力和行為取向?？梢哉f，配置給各級政府自行運(yùn)用的“自主性權(quán)力”（包括所謂的自由裁量權(quán)），是其采取地方主義行為的制度性根源。

二是財(cái)政分擔(dān)體系。財(cái)政支持是各級政府行為的堅(jiān)強(qiáng)基礎(chǔ)，財(cái)力的大小和自主程度決定著政府行為的方向和能力。自1994年實(shí)行分稅制改革以來，中央政府的財(cái)政掌控能力逐漸加強(qiáng)，各級地方政府的財(cái)政能力一方面取決于其地域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，另一方面取決于獲取中央轉(zhuǎn)移支付的多少。與行政層級和權(quán)力大小相對應(yīng)，各級政府的財(cái)力也并不相同，越高的行政層級，其財(cái)力越多，自主性越強(qiáng)；越到基層，財(cái)力越少，自主性越弱，特別是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，普遍實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體制，財(cái)政自主權(quán)較小。由于突發(fā)重大疫情具有普遍性和蔓延性等特征，基層政府面臨著巨大的防控責(zé)任和財(cái)政壓力，因而地方的排外性凸顯。當(dāng)然，這也與地方干部的大局意識和全局觀念有關(guān)，除去這些個(gè)體性因素以外，財(cái)力的多少和財(cái)政的自主權(quán)也是必須要考慮的。

公共治理的體制機(jī)制為地方主義行為提供激勵(lì)

公共治理的制度體系為地方政府行為提供制度框架。公共治理的體制機(jī)制是從公共治理的制度體系到公共治理的行動能力的中間關(guān)鍵環(huán)節(jié)。再好的制度體系，也必須有具體的體制機(jī)制才能轉(zhuǎn)化為良好的治理能力。由此可知，地方主義的產(chǎn)生與激勵(lì)政府行為的體制機(jī)制密切相關(guān)。

一方面，屬地管理的責(zé)任機(jī)制。中國的黨政層級體系是一種逐層分級的屬地管理機(jī)制，即“為官一方、治理一地”的責(zé)任機(jī)制。屬地管理主要是指，對于地方的各項(xiàng)事務(wù)，黨政組織和部門負(fù)有全權(quán)責(zé)任。也就是說，中央監(jiān)督省級，省級監(jiān)督地市級，地市級監(jiān)督縣級，縣級監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級監(jiān)督村社級。各種黨政任務(wù)和項(xiàng)目通過層層分包的屬地管理，直接落實(shí)到最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社?；鶎拥膲毫拓?zé)任較大主要是由于越到基層，任務(wù)和責(zé)任越具體，越需要通過切實(shí)的行動加以落實(shí)；越到基層，所能掌控的權(quán)力和資源就越少，行為所受到的約束就越多。也就是說，基層所要完成的任務(wù)與其所能支配的資源之間的不平衡性較大。由此，屬地管理的責(zé)任機(jī)制越向下，保護(hù)主義和形式主義行為就越多。

另一方面，黨政追責(zé)的壓力機(jī)制。沿著屬地管理的責(zé)任機(jī)制鏈條，黨政追責(zé)的壓力機(jī)制隨之產(chǎn)生（從中央、省級、地市級、縣級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、村社級的壓力機(jī)制）。這種層層壓實(shí)責(zé)任的機(jī)制，在新時(shí)代反腐倡廉和嚴(yán)明黨紀(jì)等方面取得了巨大成績的同時(shí)，也使得一些黨政干部的行為方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，即出現(xiàn)“怕出事”“怕?lián)?zé)”等地方主義行為。黨政追責(zé)的壓力機(jī)制具體通過以下措施來完成：第一，層層加碼施壓。通過“召開會議布置任務(wù)—簽訂任務(wù)責(zé)任書—不斷檢查監(jiān)督”的工作方式，上級政府和部門把項(xiàng)目責(zé)任加碼下卸到下級和基層政府。第二，層層檢查監(jiān)督。任務(wù)和項(xiàng)目布置到基層組織以后，上級政府和部門的工作就變?yōu)榱瞬粩嗟貦z查監(jiān)督，這一方面可以保證項(xiàng)目的按期按質(zhì)完成，另一方面可以減緩本級和本部門的責(zé)任。第三，層層考核追責(zé)。一旦項(xiàng)目和任務(wù)沒有及時(shí)有效完成，或發(fā)生重大的群體性事件和公共安全事件，上級政府和部門就會第一時(shí)間進(jìn)行追責(zé)?？傊h政追責(zé)的壓力機(jī)制是我國組織能力和動員能力的制度保證，也顯示了我國的治理能力和治理優(yōu)勢。但需要注意的是，必須要警惕黨政追責(zé)的壓力機(jī)制帶來的“制度負(fù)效應(yīng)”，即保護(hù)主義、地方主義行為。

公共治理的行動能力為地方主義行為限定條件

行動能力是各級政府執(zhí)行能力和落實(shí)能力的基礎(chǔ)保障，行動能力越高，治理格局就越大，地方主義行為就越少。因此，公共治理的行動能力為各地各級政府的公共治理提供了限定條件和約束機(jī)制。具體來說，可以從兩個(gè)方向進(jìn)行分析。

一是縱向的層次比較。從中央、省級、地市級、縣級，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、村級組織，行動能力基本上是按此層級分布的。從權(quán)力配置來說，中央的權(quán)力最大，最能從全國甚至全球的視角出發(fā)；治理格局最大，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和整體治理的能力最強(qiáng)。最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，基本上是“半政府”，其大多數(shù)權(quán)力被賦予或“截留”在縣級政府，治理格局受到限制和約束。村級組織和社區(qū)組織的封閉性最強(qiáng)，因此在應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)會優(yōu)先保證其“原住民”的利益（從各地各社區(qū)不讓流動人口進(jìn)入等即可看出）。從組織能力來說，政府層級越高，其所能組織和動員的人力就越多，治理格局就越大，地方主義行為就越少。越到基層，需要落地執(zhí)行的任務(wù)就越多，但由于其所能組織和動員的人力較少，“人少事多、力所不及”，就有可能采取地方主義行為。這也是各地把區(qū)縣干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部下派入駐社區(qū)和村組，加強(qiáng)基層組織能力的原因之一。

二是橫向的地域比較。同樣層級的東、中、西部地方政府，雖然擁有同樣的權(quán)力配置，但由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不同，其所能夠動員的人力和資源差異較大。東部地區(qū)的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其規(guī)模可能高達(dá)幾十萬人，其財(cái)政收入可能高達(dá)幾十億元（甚至遠(yuǎn)超中、西部的一個(gè)縣級政府），所以其應(yīng)對重大公共安全事件的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中、西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。有更高的財(cái)政能力，就可能有更多的醫(yī)療設(shè)備、更好的公共服務(wù)、更開放的治理格局、更包容的治理胸懷，也就可能有更少的地方主義傾向。

公共治理的監(jiān)督體系為地方主義行為留有漏洞

從公共治理的制度體系—公共治理的體制機(jī)制—公共治理的行動能力方面來看，再好的體系、機(jī)制和能力，最終的落實(shí)都必須依靠人來完成，即必須依靠廣大黨員干部和人民群眾來完成。但作為行為主體，人必然有“理性人”的一面，即有機(jī)會主義和自利性的個(gè)體動機(jī)。所以，監(jiān)督體系的完善尤為重要。監(jiān)督體系如果存有漏洞，就會給地方主義、官僚主義留有通道。從公共治理的監(jiān)督體系構(gòu)成來說，針對各種地方主義的行為取向，可以從兩個(gè)方面來進(jìn)行具體分析。

從地域上，分為當(dāng)?shù)乇O(jiān)督和外地監(jiān)督。對于公共安全事件和公共安全風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)?shù)卣兔癖娪械谝粫r(shí)間的感受和反應(yīng)，也應(yīng)該第一時(shí)間站出來發(fā)出預(yù)警和監(jiān)督。此外，由于公共安全風(fēng)險(xiǎn)具有傳播性和普遍性等特點(diǎn)，外地民眾也因此成為“利益相關(guān)者”，也具有監(jiān)督的要求和責(zé)任。官方媒體最有權(quán)力和責(zé)任監(jiān)督公共安全風(fēng)險(xiǎn)，對于各種地方主義行為而言是最有效的監(jiān)督力量。但不能忽視的是，官方媒體通常會面臨“鞭長莫及”（駐京記者）或者“寄人籬下”（中央媒體當(dāng)?shù)伛v站記者）等困境，所以其對當(dāng)?shù)毓舶踩L(fēng)險(xiǎn)或重大責(zé)任事件的報(bào)道非常謹(jǐn)慎，通常需要得到中央媒體和當(dāng)?shù)卣?ldquo;雙重允許”。其他省市地方性官方媒體的報(bào)道多是涉及本省市企業(yè)或單位的切身利益的，因此需要獲得本級媒體機(jī)關(guān)和本地政府的允許。至于其他省市的社會組織和基層民眾，對公共安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警就更是鞭長莫及了。

從體制上，分為體制內(nèi)媒體和體制外自媒體。體制內(nèi)的官方媒體擁有強(qiáng)大的組織體系和裝備能力，不僅應(yīng)該擔(dān)負(fù)起公共監(jiān)督和公共風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的責(zé)任，也應(yīng)該成為監(jiān)督各種地方主義行為的第一媒體。但受制于意識形態(tài)功能和公共監(jiān)督功能的渾然不分，受制于沒有法定的監(jiān)督權(quán)利和保障機(jī)制，體制內(nèi)媒體（不論是當(dāng)?shù)孛襟w，還是來自中央和各省市的其他媒體）對相關(guān)事件的報(bào)道都比較謹(jǐn)慎，其報(bào)道需要建立在科學(xué)依據(jù)以及明確指示的基礎(chǔ)上。體制外的自媒體擁有高達(dá)八億之多的手機(jī)終端，對各種地方主義行為有著最前沿的切身感受，應(yīng)是無處不在的體制外監(jiān)督力量，但由于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的特性以及相關(guān)管理的不足，容易導(dǎo)致虛假信息泛濫。

事實(shí)上，對于公共治理和公共風(fēng)險(xiǎn)，包括對各種本位主義的地方主義行為，要想發(fā)揮體制內(nèi)和體制外各種媒體的公共輿論監(jiān)督效力，就需要進(jìn)行公共輿論管控的體制機(jī)制改革，從法律上區(qū)分公共輿論的意識形態(tài)功能和公共監(jiān)督功能，賦予各種媒體公共監(jiān)督的地位和權(quán)利，暢通媒體監(jiān)督、社會監(jiān)督和民眾監(jiān)督的渠道，發(fā)揮無處不在的民主化監(jiān)督力量。

習(xí)近平總書記曾明確指出，“疫情防控不只是醫(yī)藥衛(wèi)生問題，而是全方位的工作，各項(xiàng)工作都要為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供支持”。當(dāng)前，地方主義抬頭已經(jīng)成為一大值得關(guān)注的動向。從公共治理的邏輯環(huán)節(jié)進(jìn)行分析可以得知：公共治理的制度體系為地方主義行為配置自主空間；公共治理的體制機(jī)制為地方主義行為提供激勵(lì)；公共治理的行動能力為地方主義行為限定條件；公共治理的監(jiān)督體系為地方主義行為留有漏洞。因此，要想徹底杜絕地方主義行為以及現(xiàn)象，需要持續(xù)深化體制機(jī)制改革，從根本上加以控制和平衡。

（作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所首席研究員、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①《必須向抗疫中的官僚主義亮劍》，《中國青年報(bào)》，2020年2月5日。

②《“封堵武漢人”：從防疫話語到地方主義》，澎湃新聞網(wǎng)，2020年1月27日。

③《全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障》，《人民日報(bào)》，2020年2月6日。

責(zé)編/孫渴    美編/楊玲玲