【摘要】發(fā)展“地攤經(jīng)濟”正當其時，“地攤經(jīng)濟”創(chuàng)業(yè)門檻低、失敗風(fēng)險低以及商品價格低，可以吸引至少六類人群就業(yè)，還能促進出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷。但同時，社會和公共行政機關(guān)要對“地攤經(jīng)濟”業(yè)態(tài)所具有的明顯的負外部性給予充分關(guān)注，重燃熄滅的煙火。要想實現(xiàn)“地攤經(jīng)濟”的有序發(fā)展，既要借鑒國外成功經(jīng)驗，賦予其合理的存在空間，也要“真刀實槍”地做好長期規(guī)制，實現(xiàn)規(guī)則在前。

【關(guān)鍵詞】“地攤經(jīng)濟” 保就業(yè) 新冠肺炎疫情

【中圖分類號】F724 【文獻標識碼】A

2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議閉幕后，李克強總理在回答記者提問時提到“我們西部有個城市，按照當?shù)氐囊?guī)范，設(shè)置了3.6萬個流動商販的攤位，結(jié)果一夜之間有10萬人就業(yè)。”同一天央視發(fā)布了一條消息：為適應(yīng)常態(tài)化疫情防控形勢，中央文明辦在今年全國文明城市測評指標中，已明確要求不將占道經(jīng)營、馬路市場、流動商販列為考核內(nèi)容。一夜之間，“地攤經(jīng)濟”家喻戶曉。這里的“地攤經(jīng)濟”是指通過擺地攤獲得收入來源而形成的經(jīng)濟形式，可以分為包括個體工商戶的廣義“攤販經(jīng)濟”和僅指無固定場所無證無照狹義的流動攤販。

發(fā)展“地攤經(jīng)濟”正當其時，“地攤經(jīng)濟”創(chuàng)業(yè)門檻低、失敗風(fēng)險低以及商品價格低，可以吸引至少六類人群就業(yè)，還能促進出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷

有序放開“地攤經(jīng)濟”來得恰逢其時。當前，新冠肺炎疫情正在全球蔓延，大量以外貿(mào)為生的企業(yè)面臨著海外訂單縮減，乃至取消。酒店、餐飲等服務(wù)業(yè)為了開源節(jié)流、生存下去，一些企業(yè)調(diào)到了“節(jié)能模式”，已經(jīng)出現(xiàn)裁員的現(xiàn)象，以此確保企業(yè)在關(guān)鍵時期能夠存活下去，也有一些企業(yè)已經(jīng)關(guān)門倒閉，從而導(dǎo)致失業(yè)和面臨失業(yè)的人員在增加。疫情之下，店鋪經(jīng)濟遭受重壓，倒閉、關(guān)店、退租之后，“地攤經(jīng)濟”或成為失業(yè)人員再就業(yè)的首選。“地攤經(jīng)濟”作為城市邊緣的一種邊緣經(jīng)濟主要代表為流動攤販，一直被認為是影響市容環(huán)境的關(guān)鍵因素，甚至被貶稱為城市“牛皮癬”。但“地攤經(jīng)濟”有其獨特優(yōu)勢，就是能夠廣泛吸納就業(yè)。

“地攤經(jīng)濟”本身具有“三低”特質(zhì)，使它具有一些獨特優(yōu)勢。一是創(chuàng)業(yè)門檻低，沒有店鋪租金的壓力，沒有太高的學(xué)歷、技能要求，很多人支個小攤、打開私家車后備箱就能賣貨；二是失敗風(fēng)險低，船小好調(diào)頭，從業(yè)者即便失利也能迅速“滿血復(fù)活”；三是商品價格低，能讓居民擁有更多選擇，享受更多實惠。相對于其他成本高、前期投入大的行業(yè)，低成本、低風(fēng)險的“擺地攤”，為疫情下急需現(xiàn)金流止血的創(chuàng)業(yè)者提供了一個就業(yè)、創(chuàng)業(yè)新思路?；蛟S，在未來相當長的一段時間里，“地攤經(jīng)濟”將成為店鋪經(jīng)濟的前置商業(yè)形態(tài)：想開店？先擺攤。通過擺攤驗證需求后，再慢慢開店壯大。

一般研究認為，我國主要有六類勞動者受不同原因驅(qū)使投身到“地攤經(jīng)濟”當中：一是為了逃離低工資、高強度的工廠或服務(wù)業(yè)部門的工人；二是為了緩解種田收入不足和農(nóng)村貧困生存壓力以及向往城市生活的農(nóng)民；三是下崗工人、殘障者、流浪漢、刑滿釋放人員等就業(yè)困難群體；四是為了應(yīng)對和克服生意失敗、經(jīng)營困難的個體經(jīng)營者；五是為了彌補低工資，兼職擺地攤維持生計的城市工薪階層；六是特殊需要或具備特殊技能為實現(xiàn)自己的愿望或滿足心靈需要參與擺攤的人。而且對于“地攤經(jīng)濟”，有研究者認為在各個環(huán)節(jié)都將迎來一波新的創(chuàng)業(yè)機會，也就是說“地攤經(jīng)濟”還能帶來創(chuàng)業(yè)，形成新的產(chǎn)業(yè)鏈，并促進出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷擴大內(nèi)需，減少出口依賴；提升產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)水平。

產(chǎn)業(yè)鏈的完善表現(xiàn)在上游供應(yīng)鏈：商品的研發(fā)、設(shè)計、生產(chǎn)、采購等；中游的品牌：在電商、實體店、直播帶貨之外，地攤將可能成為一種新零售形態(tài)，與之對應(yīng)也可能誕生一批新的商品品牌；下游的渠道：以地攤為核心的零售及零售“新基建”服務(wù)；第三方服務(wù)：營銷、支付、貨架、物流倉儲、物業(yè)等服務(wù)。

社會和公共行政機關(guān)要對“地攤經(jīng)濟”業(yè)態(tài)所具有的明顯的負外部性給予充分關(guān)注，重燃熄滅的煙火

第一，擾亂城市交通秩序，城市流動攤販經(jīng)營的特點是在城市人流多的交通主干道扎堆經(jīng)營，極易造成人員與車輪的堵塞問題，進而釀成交通事故；第二，環(huán)境污染問題，城市流動攤販在出售食品與副食品的過程中，可能會將所制造的垃圾隨處丟棄，攤販招徠客人時大聲吆喝，制造噪音污染，影響周邊居民正常的生產(chǎn)與生活，出售的食品，有的可能沒有經(jīng)過規(guī)范化處理，影響公共衛(wèi)生安全；第三，欺詐經(jīng)營與產(chǎn)品質(zhì)量問題，鑒于攤販經(jīng)營不固定的性質(zhì)，產(chǎn)品的質(zhì)量問題可能難以保證，而且買賣過程中，可能會出現(xiàn)缺斤少兩等欺詐經(jīng)營行為，損害消費者的權(quán)益；第四，公共安全問題，堵塞公共建筑安全出口，例如，大型劇院、體育賽事場館、大型百貨大樓的安全疏散通道，這些公共場所的安全通道如果被堵塞，在發(fā)生火災(zāi)、爆炸、有毒氣體泄露的情況下極易造成人員踩踏的悲劇，增加公共安全的隱患；第五，“地攤經(jīng)濟”業(yè)態(tài)由于監(jiān)管困難，部分可能涉及違法商品買賣。例如，出售管制刀具、仿真槍支、違禁藥品、虛假發(fā)票等違法商品，增加社會安全隱患。

如何平衡城市秩序與攤販利益？如何消解攤販的負外部性？如何平衡人們外出消費的交通、人身安全、飲食安全等成本與攤販的利益？把這些細節(jié)放在一起，就是一個龐大而系統(tǒng)的城市治理工程。凡事皆有兩面，過嚴監(jiān)管，壓制經(jīng)濟活力。過松監(jiān)管，容易放大問題。這考驗著每一個城市的管理智慧?？磥?，要讓“地攤經(jīng)濟”有序發(fā)展，既要賦予其合理的存在空間，也要“真刀實槍”地做好長期規(guī)制。別“一禁了之”剛走，“放任不管”又來稱霸。

繼2020年3月15日成都出臺“五允許一堅持”服務(wù)措施后，5月28日又發(fā)布《成都市城市管理委員會關(guān)于建立城市管理“八項機制”深化柔性管理服務(wù)助力“六保”任務(wù)落實落地的意見》，深入推進柔性管理服務(wù)。“五允許一堅持”的升級版對原有措施進行細化和補充，這可以說是精細化管理的樣本，什么能做、什么不能做，一目了然。許許多多城市在謀劃在開放，攤販獲得了重生。

人間處處有煙火，各國攤販管理的三種類型：放任式、引導(dǎo)式以及普遍采取的管理式或許可證式

世界各國，無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，無論是大都會還是小城鎮(zhèn)，無論是核心區(qū)還是邊街小巷，都有固定的或者是流動的攤點。各國不僅都允許攤販的存在，還形成不同的制度予以規(guī)范和保護。可以將攤販管理模式劃分為四種類型。第一種為放任式，以國際大都會著稱的泰國首都曼谷的攤販管理模式為代表，但放任式并不是完全不管。在曼谷，從最繁華的商業(yè)街到偏僻的居民區(qū)，處處都可以看見城市流動攤販的身影。曼谷有專門的部門對攤販進行登記與管理，但非法的比合法登記的攤販多，政府管理攤販的理念是：弱勢群體的生存權(quán)比市容重要，也比市民走路的便利更重要，不讓其擺攤設(shè)點也許會引發(fā)類似于偷搶等治安案件，危害整個社會的穩(wěn)定，于是采取的管制方式是放任式或半放縱狀態(tài)的，對于沒有得到許可的攤販即使被查處也只能處以不超過500泰銖的罰款，且不能沒收經(jīng)營物品與工具。

第二種為引導(dǎo)式，以韓國和菲律賓的攤販管理為代表。在韓國只要在申請加入“小攤主協(xié)會”獲得批準后就可以開始經(jīng)營，一般是沒有稅收。韓國政府對攤販的管理總體上采用區(qū)域管理的辦法，將市區(qū)分為三類：第一類絕對禁止區(qū)域，包括主干道、火車站、汽車站、廣場人行道等區(qū)域；第二類是相對禁止區(qū)域，在這里對攤位的規(guī)模、擺攤的時間和經(jīng)營范圍有嚴格的規(guī)定；第三類是誘導(dǎo)區(qū)域，一般包括和住宅區(qū)分離的城市外圍的空地，車輛通行很少的河溪兩側(cè)道路，經(jīng)過長時間形成的傳統(tǒng)市場內(nèi)的道路。但對經(jīng)營時間有一定的限制。菲律賓首都馬尼拉的攤販多為出售一些當?shù)靥厣称?，而這些經(jīng)營活動多作為攤販家庭收入的主要來源。一方面，政府對攤販經(jīng)營者提出一些要求，主要是保持經(jīng)營場所的整潔、遮蓋熟食、只占用一半的人行道，征得沿街商店店主的同意方可在其門口經(jīng)營；另一方面，政府在攤販經(jīng)營集中的地點提供可供飲用的水源進行食品加工與器具清洗，補助可防止灰塵與昆蟲的手推車，不定期進行食品抽查，保證食品安全。

第三種為管理式或許可證式，這是普遍采取的對攤販管理的方式。在英國，對攤販經(jīng)營行為進行立法與管理的權(quán)限在地方，在英格蘭與威爾士地方政府都頒布相關(guān)法令，要求街頭攤販取得當?shù)卣慕?jīng)營許可，并與韓國一樣對街道作三類劃分，根據(jù)不同區(qū)域類型控制攤販數(shù)量或收取稅費。美國同樣也要求攤販提前向經(jīng)營地市當局提出申請，但對營業(yè)時間、營業(yè)地點和營業(yè)方式都有種種規(guī)定。任何人只要提供個人證件、聯(lián)系地址與電話、貨物的合法來源、合作者之間的書面協(xié)議書等資料信息，只需數(shù)周就可以獲得批準。在華盛頓、紐約等大城市，市政當局規(guī)劃出一些露天的攤販點，供民眾申請，一些商業(yè)區(qū)也會在周末被規(guī)劃成跳蚤市場，供攤販經(jīng)營，一些大型的商場也提供一定比例的攤販經(jīng)營點，攤販需要交稅，對“非法攤販”警察記錄身份等相關(guān)信息，并依據(jù)所違反的規(guī)定開具罰單，但不沒收物品。

要想實現(xiàn)“地攤經(jīng)濟”的有序發(fā)展，既要賦予其合理的存在空間，也要“真刀實槍”地做好長期規(guī)制，實現(xiàn)規(guī)則在前

第一，城市治理理念的變革和升華，保留城市應(yīng)有的“煙火氣”。城市是人民城市，人民需要怎么樣的城市更多的由這個城市的人民來決定。城市規(guī)劃、建設(shè)、管理乃至風(fēng)格，地方人大要征求市民意見，人大要主導(dǎo)。城市管理者要更多關(guān)注城市歷史、城市內(nèi)涵，關(guān)注居住在此的人民的喜怒哀樂，既要城市“面子”，更要人民群眾實際生活幸福這個“里子”，而關(guān)乎民生的攤點攤販的存在是核心，是“里子里的里子”。

第二，要落實城市治理權(quán)限主要在地方在城市，有《中華人民共和國立法法》為依據(jù)。中央過多干預(yù)城市具體如何治理，如何規(guī)劃，如何管理馬路，顯然不符合央地權(quán)限劃分原則，缺少了城市特色和競爭。中央文明辦不再把街道、市容市貌、擺攤設(shè)點等作為文明城市建設(shè)的指標，給了一個進一步厘清央地事權(quán)的契機，抓緊清理城市管理法律法規(guī)規(guī)章，下放和明確城市管理權(quán)限。

第三，建立攤販簡易登記制度。借鑒法國經(jīng)驗，在法國，流動攤販經(jīng)營證照的辦理非常便捷，本人直接辦理、郵寄或者網(wǎng)上投寄都行，符合法律條件的經(jīng)營者，還可以依據(jù)相同的渠道申請補助、貸款和減免稅，只要滿足法規(guī)要求的條件，經(jīng)營者足不出戶，便可辦好一切減免手續(xù)。我國根據(jù)分級分類管理原則，由省市級政府制定流動攤販登記表和登記證，由攤販本人在互聯(lián)網(wǎng)或到街道城管機構(gòu)進行登記，登記事項只需姓名、身份證號、住所、聯(lián)系電話、經(jīng)營項目、營業(yè)社區(qū)即可，登記和登記證僅收取成本費。我國流動攤位基本可以劃分為五類：第一類是流動飲食攤點和水果攤點，第二類是流動百貨，第三類是流動菜農(nóng)和果農(nóng)，第四類是書籍文玩，第五類是修理與服務(wù)。從流動攤位經(jīng)營事項與公眾利益關(guān)系的角度看，飲食類攤位事關(guān)消費者的飲食安全，必須對其進行規(guī)范化管理。而除此之外的流動攤位，則允許其在法律禁止經(jīng)營和特許經(jīng)營范圍外自行變更營業(yè)范圍。

第四，攤販管理要遵循公開、平等和競爭的原則，應(yīng)對諸如黃金地段租賃者“坐地起價”，攤位費畸高等問題。政府要科學(xué)規(guī)劃，哪些街道哪些地段可以占道，哪些時間段可以搞馬路市場，流動商販的活動區(qū)域如何劃定，一方面要科學(xué)，要滿足攤販最大程度的需要；另一方面，要預(yù)見并盡可能避免與居民發(fā)生的矛盾糾紛。還要將在哪兒可以擺攤、有多少攤位、攤位開放時間等信息通過網(wǎng)絡(luò)、媒體、現(xiàn)場公開。馬路等公共區(qū)域規(guī)劃為攤位區(qū)域的，可以參照對共享單車劃黃線的管理辦法對攤販實施管理。對于有數(shù)量限制或經(jīng)營條件較好的地方，應(yīng)當引入平等競爭機制，同時為了限制相對強大的商人壟斷有利的經(jīng)營攤位和環(huán)境，應(yīng)當建立向貧困戶、低保家庭和有其他特殊需要的群體傾斜的制度。對于經(jīng)營有一定規(guī)模，經(jīng)濟效益較好的商戶，應(yīng)當勸導(dǎo)其登記為個體工商戶。

第五，攤位使用要不要交費，不能一概而論，對于相對偏僻的街頭巷尾和城鄉(xiāng)結(jié)合部，使用公共空間應(yīng)當遵循免費使用原則。而對于中心區(qū)域和次中心區(qū)域，為避免過于擁擠和爭搶，除給予特殊人群以照顧外，可以采取隨機抽簽以及交使用費的形式，使用費與公共停車費一樣收繳入國庫，用于管理費用支出。對于集體土地或已經(jīng)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的國有土地在遵守相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上用于攤點的，可以走市場化道路適當收取管理費，避免諸如攤位租賃費畸高等現(xiàn)象的發(fā)生。

（作者為中國政法大學(xué)行政法研究所副所長、法學(xué)院教授，政府法治研究院教授）

責(zé)編/謝帥 美編/王夢雅

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