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經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的使命就是改革創(chuàng)新

提要

深圳擁有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán),這是深圳改革發(fā)展的最大優(yōu)勢(shì)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法作為具有變通權(quán)限的特別地方立法,是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的重要組成部分。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的使命和任務(wù)就是改革創(chuàng)新,這個(gè)權(quán)是先行權(quán)、創(chuàng)造權(quán)、優(yōu)先試驗(yàn)權(quán),是體制創(chuàng)新、擴(kuò)大開(kāi)放、加快發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。

今年是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年,也是粵港澳大灣區(qū)和深圳先行示范區(qū)建設(shè)全面鋪開(kāi)、縱深推進(jìn)的關(guān)鍵之年。推動(dòng)思想再解放、改革再深入、工作再落實(shí),需要用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和綜合授權(quán)改革試點(diǎn),以更具突破性的改革激發(fā)活力,以更高水平的開(kāi)放搶占先機(jī),充分釋放粵港澳大灣區(qū)和深圳先行示范區(qū)的“雙區(qū)驅(qū)動(dòng)效應(yīng)”,為國(guó)家全面深化改革探索可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

擁有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)是深圳改革發(fā)展的最大優(yōu)勢(shì)

1992年7月1日,七屆全國(guó)人大常委會(huì)二十六次會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于授予深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的議案,深圳獲得了經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。根據(jù)授權(quán)決定,深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)限“遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則”。自1992年7月深圳市第一屆人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)獲得特區(qū)立法權(quán)至今,深圳切實(shí)發(fā)揮了特區(qū)立法對(duì)改革創(chuàng)新的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

據(jù)統(tǒng)計(jì),深圳運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)共制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)194項(xiàng),現(xiàn)行有效的特區(qū)法規(guī)131項(xiàng)。這些特區(qū)法規(guī)為深圳的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供了制度供給和法治保障,同時(shí),也為我國(guó)社會(huì)主義法律體系的完善做出了巨大貢獻(xiàn)。其中,特區(qū)立法先行先試類(lèi)105項(xiàng)、創(chuàng)新變通類(lèi)57項(xiàng)。在105項(xiàng)先行先試類(lèi)特區(qū)法規(guī)中,有41項(xiàng)是早于國(guó)家法律、行政法規(guī)出臺(tái)的。如,深圳在《公司法》出臺(tái)之前,率先制定了《股份有限公司條例》和《有限責(zé)任公司條例》,這兩部公司條例為國(guó)家制定《公司法》提供了有效借鑒。還有《律師條例》《公民無(wú)償獻(xiàn)血及血液管理?xiàng)l例》《政府采購(gòu)條例》《心理衛(wèi)生條例》等,這些特區(qū)法規(guī)為國(guó)家制定《律師法》《獻(xiàn)血法》《政府采購(gòu)法》《精神衛(wèi)生法》等多部法律提供了寶貴的可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。有64項(xiàng)是國(guó)家尚無(wú)法律、行政法規(guī)規(guī)定的。1994年,深圳在《住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》中首次提出物業(yè)管理法律概念,以業(yè)主為主體,以產(chǎn)權(quán)為紐帶,創(chuàng)設(shè)了業(yè)主大會(huì)、業(yè)主管委會(huì)制度,為我國(guó)物業(yè)管理法律制度奠定了基礎(chǔ)。還有《欠薪保障條例》《保障性住房條例》《建筑節(jié)能條例》《商事登記條例》《文明行為促進(jìn)條例》《醫(yī)療條例》《質(zhì)量條例》《警務(wù)輔助人員條例》等都是全國(guó)首部地方性法規(guī),這些法規(guī)不僅填補(bǔ)了國(guó)家立法層面的空白,又為國(guó)內(nèi)其他省市的地方立法提供了借鑒。57項(xiàng)創(chuàng)新變通類(lèi)特區(qū)立法是深圳在國(guó)家已有法律和行政法規(guī)的基礎(chǔ)上,根據(jù)特區(qū)發(fā)展的實(shí)際需要進(jìn)行的突破性立法。如《道路交通管理處罰條例》《市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《全面禁止食用野生動(dòng)物條例》等。

深圳擁有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán),這是深圳改革發(fā)展的最大優(yōu)勢(shì)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法作為具有變通權(quán)限的特別地方立法,是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的重要組成部分。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的使命和任務(wù)就是改革創(chuàng)新,這個(gè)權(quán)是先行權(quán)、創(chuàng)造權(quán)、優(yōu)先試驗(yàn)權(quán),是體制創(chuàng)新、擴(kuò)大開(kāi)放、加快發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。中央通過(guò)“一攬子”授權(quán)的方式,賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)根據(jù)具體情況和實(shí)際需要,遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則,制定法規(guī),在經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施,以推動(dòng)國(guó)家全方位的對(duì)外開(kāi)放,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、人才工作、創(chuàng)業(yè)投資、科技創(chuàng)新、醫(yī)療改革以及前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)建設(shè)等方面,實(shí)現(xiàn)改革創(chuàng)新措施的法治保障。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)在一定程度上分享了部分中央立法權(quán),變通權(quán)實(shí)質(zhì)是體制的改革創(chuàng)新性,集中體現(xiàn)為先行性、試驗(yàn)性、突破性和補(bǔ)充性。實(shí)踐中,經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法是以功能為導(dǎo)向的,立足于經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)際,突破上位法,行使著創(chuàng)制、變通和填補(bǔ)制度立法的功能,不僅為經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革發(fā)展提供了引導(dǎo)、規(guī)范和保障,還為國(guó)家立法提供了經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

先行先試權(quán)是綜合授權(quán)改革的根本特征

深圳實(shí)施綜合授權(quán)改革試點(diǎn),以清單式批量申請(qǐng)授權(quán)方式,主要在要素市場(chǎng)化配置、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化、城市空間統(tǒng)籌利用等重點(diǎn)領(lǐng)域深化改革、先行先試。對(duì)于需要制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的,在遵循憲法和法律、行政法規(guī)基本原則的前提下,立足改革創(chuàng)新實(shí)踐需要,對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通規(guī)定;對(duì)于需要暫時(shí)調(diào)整適用或者暫時(shí)停止適用國(guó)家法律、行政法規(guī)規(guī)定的,報(bào)請(qǐng)司法部統(tǒng)一協(xié)調(diào)后,按照法定程序提請(qǐng)全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院作出決定;對(duì)于需要在國(guó)家事權(quán)范圍內(nèi)制定單項(xiàng)法規(guī)的,依法提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)。先行先試權(quán)是綜合授權(quán)改革的根本特征,目的是探索全面深化改革的實(shí)現(xiàn)路徑和實(shí)現(xiàn)形式,為全國(guó)改革開(kāi)放探路開(kāi)路。綜合授權(quán)改革不同于傳統(tǒng)的個(gè)別授權(quán)改革模式,具有系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的特點(diǎn)。中央通過(guò)“一攬子”授權(quán)的方式,允許經(jīng)濟(jì)特區(qū)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政、法治等諸多領(lǐng)域,圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)外開(kāi)放、城市治理、社會(huì)建設(shè)、民生事業(yè)、生態(tài)保護(hù)、區(qū)域合作等諸多主題進(jìn)行全方位探索,大膽先行先試,對(duì)照創(chuàng)建社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的城市范例的目標(biāo)任務(wù),積極探索超大型城市治理新路徑,創(chuàng)設(shè)符合新時(shí)代中國(guó)發(fā)展實(shí)際的新制度、新的治理方法,為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供更多深圳經(jīng)驗(yàn)。

用足用好特區(qū)立法權(quán),建立健全改革決策與立法決策的銜接機(jī)制

從內(nèi)容上來(lái)看,經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法主要涉及立法變通事項(xiàng)的創(chuàng)新,綜合授權(quán)改革主要涉及先行先試事項(xiàng)的重大改革決策,兩者都是經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新的利器,相輔相成、互相促進(jìn)。黨的十八屆四中全會(huì)提出“重大改革于法有據(jù)”,強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)改革,把改革納入法治軌道。要發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接。在這個(gè)方面,深圳已經(jīng)做了很多探索,但是改革決策與立法決策“兩張皮”的現(xiàn)象仍然存在,有關(guān)部門(mén)在草擬改革方案時(shí)較少研究立法需求,與立法沒(méi)有很好地銜接,既影響了改革成效,也不利于提高立法質(zhì)量。另一方面,綜合授權(quán)改革在我國(guó)首次實(shí)施,尚未有關(guān)于綜合授權(quán)改革自身運(yùn)行的制度規(guī)范,應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮立法對(duì)改革的風(fēng)險(xiǎn)防范功能,明確綜合授權(quán)改革的基本法治原則和運(yùn)行規(guī)則,以確保綜合授權(quán)改革的實(shí)施效能及其改革目的的實(shí)現(xiàn)。因此,要用足用好特區(qū)立法權(quán),就要建立健全改革決策與立法決策的銜接機(jī)制,著力提高經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)解決改革中遇到的突出問(wèn)題的針對(duì)性和有效性。具體來(lái)說(shuō):

第一,要建立綜合授權(quán)改革與經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法進(jìn)程相銜接的工作機(jī)制,加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的先行性、試驗(yàn)性、創(chuàng)新性制度研究論證,針對(duì)授權(quán)改革事項(xiàng)清單形成立法需求清單,并根據(jù)改革進(jìn)程及時(shí)制定、修改相關(guān)立法。對(duì)于現(xiàn)存的單項(xiàng)授權(quán)改革事項(xiàng),要在總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,盡快研究制定相關(guān)立法,以凝聚改革經(jīng)驗(yàn),通過(guò)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法解決當(dāng)前改革中存在的難題,并進(jìn)行拓展性的改革創(chuàng)新。對(duì)于即將開(kāi)展的授權(quán)改革事項(xiàng)要予以區(qū)分對(duì)待,如果是對(duì)現(xiàn)有體制的改革創(chuàng)新,應(yīng)當(dāng)通過(guò)人大決定或者經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)明確改革所應(yīng)遵循的基本法治原則以及改革創(chuàng)新的內(nèi)容和基本法治框架;如果是對(duì)于新產(chǎn)業(yè)、新科技、新業(yè)態(tài)等事項(xiàng)的先行先試,應(yīng)該在改革過(guò)程中及時(shí)通過(guò)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法予以規(guī)范,創(chuàng)制新的制度規(guī)定,并不斷予以修正完善。

第二,要建立綜合授權(quán)分類(lèi)改革推進(jìn)機(jī)制。當(dāng)前,深圳按照“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效、綜合試驗(yàn)、先行先試”的原則,圍繞著制約國(guó)家改革發(fā)展的重大制度性障礙,梳理形成若干批綜合授權(quán)改革事項(xiàng),以清單式批量申請(qǐng)授權(quán)。大量的綜合授權(quán)改革事項(xiàng)涉及不同領(lǐng)域、不同事權(quán)、不同內(nèi)容等,需要分類(lèi)推進(jìn),以明確改革目標(biāo),細(xì)化改革內(nèi)容,提高改革效能。從改革事項(xiàng)所涉領(lǐng)域來(lái)看,根據(jù)改革事項(xiàng)的重要程度和緊迫程度,需要優(yōu)先在粵港澳大灣區(qū)融合發(fā)展、營(yíng)商環(huán)境建設(shè)、科技創(chuàng)新、社會(huì)治理創(chuàng)新、教育創(chuàng)新和城市空間統(tǒng)籌等領(lǐng)域先行先試。從改革事項(xiàng)所涉事權(quán)來(lái)看,屬于上級(jí)事權(quán)的,需要在與上級(jí)事權(quán)部門(mén)充分溝通的基礎(chǔ)上確定授權(quán)改革事項(xiàng),以最大限度獲得上級(jí)部門(mén)支持;屬于大灣區(qū)創(chuàng)新改革事項(xiàng)的,需要在與相關(guān)灣區(qū)城市政府部門(mén)互通協(xié)商基礎(chǔ)上確定授權(quán)改革事項(xiàng),以最大限度獲得灣區(qū)城市協(xié)同;屬于地方事權(quán)的,根據(jù)改革需要,在審慎論證的基礎(chǔ)上確定授權(quán)改革事項(xiàng),以最大限度增強(qiáng)改革事項(xiàng)的可實(shí)施性。從改革所涉內(nèi)容來(lái)看,屬于國(guó)家已經(jīng)開(kāi)展的授權(quán)改革事項(xiàng),需要在總結(jié)授權(quán)改革實(shí)施情況的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步拓展授權(quán)改革事項(xiàng)的廣度或者深度;對(duì)于國(guó)家尚未開(kāi)展的授權(quán)改革事項(xiàng),需要在評(píng)估論證的基礎(chǔ)上予以確定,并制定明確詳實(shí)的實(shí)施方案。

第三,要將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)融入到綜合授權(quán)改革中,并與經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法工作相銜接。要確?;浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)能夠卓有成效,法治保障和創(chuàng)新至關(guān)重要,而經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)就是實(shí)現(xiàn)這種法治保障和創(chuàng)新的關(guān)鍵一環(huán)。一方面,要建立綜合授權(quán)改革與大灣區(qū)規(guī)則銜接機(jī)制,充分運(yùn)用綜合授權(quán)改革試點(diǎn),爭(zhēng)取支持推動(dòng)涉及中央、國(guó)務(wù)院授權(quán)事項(xiàng)的深港澳規(guī)則銜接政策落地。另一方面,只有在涉及到主權(quán)、跨區(qū)域問(wèn)題或者法律保留事項(xiàng)等極為重大事項(xiàng)必須由中央立法予以規(guī)定外,對(duì)于其他事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)盡量通過(guò)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)的運(yùn)用,進(jìn)行制度創(chuàng)新,制定符合大灣區(qū)適用的深港澳規(guī)則。

第四,要充分利用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán),創(chuàng)建綜合授權(quán)改革實(shí)施的法治保障機(jī)制。一是要建立綜合授權(quán)改革運(yùn)行機(jī)制,明確綜合授權(quán)改革事項(xiàng)的授權(quán)目的、授權(quán)期限、授權(quán)內(nèi)容、實(shí)施主體以及實(shí)施程序等。二是要建立綜合授權(quán)改革公眾參與機(jī)制,鼓勵(lì)社會(huì)各界建言獻(xiàn)策,要廣開(kāi)言路、拓寬渠道,使改革成為凝聚社會(huì)共識(shí)、促進(jìn)社會(huì)參與、強(qiáng)化社會(huì)信任、改善社會(huì)治理的過(guò)程,創(chuàng)造包容性、建設(shè)性和參與性的改革氛圍。三是要建立綜合授權(quán)改革成效評(píng)估機(jī)制,為了充分發(fā)揮試點(diǎn)的試錯(cuò)和經(jīng)驗(yàn)積累功能,需要對(duì)授權(quán)改革建立監(jiān)督機(jī)制,定期對(duì)改革成效進(jìn)行考察與評(píng)估,建立自我糾正的預(yù)警機(jī)制。在具體操作層面,可以從改革實(shí)施所產(chǎn)生的政治效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、文化效應(yīng)以及社會(huì)效應(yīng)等方面綜合進(jìn)行評(píng)估,對(duì)效果好的改革舉措可以深化推廣,對(duì)效果不好的改革舉措要及時(shí)糾正或者調(diào)整。

(宋明:深圳大學(xué)法學(xué)院教授,李明超:深圳大學(xué)法學(xué)院助理教授)

[責(zé)任編輯:焦楊]