為加快形成西部大開發(fā)新格局，推動西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，5月17日，新華社受權發(fā)布的《中共中央 國務院關于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）中明確提出，強化舉措抓重點、補短板、強弱項，形成大保護、大開放、高質(zhì)量發(fā)展的新格局。那么，新格局的“新”體現(xiàn)在哪里？西部未來的發(fā)展方向是怎樣的？此時出臺關于西部大開發(fā)的意見有何深意？這是我們需要深入思考的問題。

部署新時代西部大開發(fā)新格局的內(nèi)在深意

20世紀80年代，鄧小平同志提出了“要顧全兩個大局”的地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略構想，這是西部大開發(fā)的理論依據(jù)①。1999年6月17日，江澤民同志在西北五省區(qū)國有企業(yè)改革發(fā)展座談會上強調(diào)，要“抓住世紀之交歷史機遇，加快西部地區(qū)開發(fā)步伐”。2000年10月，中共十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》，把實施西部大開發(fā)、促進地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展作為一項戰(zhàn)略任務。2001年3月，九屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》對實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略再次進行了具體部署。2006年12月8日，國務院常務會議審議并原則通過《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》，這一時期的西部大開發(fā)主要目的是為了縮小東西部經(jīng)濟差距。

黨的十八大以來，從全面建成小康社會、實現(xiàn)現(xiàn)代化和新開放戰(zhàn)略角度定位西部經(jīng)濟發(fā)展，2017年1月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《西部大開發(fā)“十三五”規(guī)劃》，總的目標是到2020年如期實現(xiàn)全面建成小康社會，西部地區(qū)綜合經(jīng)濟實力、人民生活水平和質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境狀況再上新的臺階。習近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)要強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局。2019年3月，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過了《關于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》，會議指出，推進西部大開發(fā)形成新格局，要圍繞抓重點、補短板、強弱項，更加注重抓好大保護，從中華民族長遠利益考慮，把生態(tài)環(huán)境保護放到重要位置，堅持走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子。2020年5月，中共中央、國務院印發(fā)《關于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》，從推動高質(zhì)量發(fā)展、加大西部開放力度、加大美麗西部建設力度、深化重點領域改革、堅持以人民為中心、加強政策支持和組織保障6大方面提出了形成新時代西部大開發(fā)新格局有針對性的36條舉措，被稱為新時代西部大開發(fā)的新36條。

形成新時代西部大開發(fā)新格局的主要的目是打造西部大開發(fā)的升級版。從西部經(jīng)濟發(fā)展來講，主要是打造西部經(jīng)濟發(fā)展的4.0版。從新中國成立70多年的歷史來看，新中國成立伊始到改革開放之前為1.0版，主要是通過工業(yè)化奠定西部地區(qū)的工業(yè)化基礎。1978年開始到1999年西部大開發(fā)之前是2.0版，核心主要是改革開放。1999年到黨的十八大之前為西部大開發(fā)的3.0版，主要是推動西部大開發(fā)的進行。黨的十八大以來推進的是新時代西部經(jīng)濟發(fā)展的4.0版。就西部大開發(fā)而言，從1999年開始前20年是西部大開發(fā)的1.0版，1.0版的主要目標在于縮小東西部差距、加強西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設，改善基礎設施落后的狀況。現(xiàn)在我們所要提出的形成西部大開發(fā)新格局就是打造西部大開發(fā)的2.0版，2.0版主要從西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化發(fā)展的角度繪就了新時代西部圖景。

西部大開發(fā)新格局，“新”在哪里

《關于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》提出了強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局的歷史任務，部署了新時代西部大開發(fā)六大新格局，新格局的“新”體現(xiàn)在以下六個方面。

第一，以新發(fā)展理念為新的引領。加快形成西部大開發(fā)新格局，必須突出新發(fā)展理念，《指導意見》將新發(fā)展理念貫穿形成西部大開發(fā)新格局的全過程，將“貫徹新發(fā)展理念”擺在首要位置，使“創(chuàng)新”成為新時代西部大開發(fā)新格局的第一動力：把握創(chuàng)新發(fā)展主動權，打造西部創(chuàng)新高地，推動西部地區(qū)健全產(chǎn)學研一體化創(chuàng)新體制。讓“協(xié)調(diào)”成為新時代西部大開發(fā)新格局的內(nèi)在要求：著力拓展區(qū)際互動合作，推動西部地區(qū)積極對接京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設等重大戰(zhàn)略。讓“綠色”成為新時代西部大開發(fā)新格局的底色：加大美麗西部建設力度，筑牢國家生態(tài)安全屏障。讓“開放”成為新時代推進西部大開發(fā)新格局的必由之路，加大西部開放力度。讓“共享”成為新時代西部大開發(fā)新格局的根本目的，堅持以人民為中心，提升醫(yī)療服務能力和水平，完善多層次廣覆蓋的社會保障體系。

第二， 以高質(zhì)量發(fā)展為新的目標?！吨笇б庖姟诽岢鲂纬纱蟊Ｗo、大開放、高質(zhì)量發(fā)展的新格局，把推動高質(zhì)量發(fā)展作為新時代形成西部大開發(fā)新格局的目標。為此，《指導意見》提出了7項具體措施：一是打好三大攻堅戰(zhàn)。把打好三大攻堅戰(zhàn)特別是精準脫貧攻堅戰(zhàn)作為決勝全面建成小康社會的關鍵任務。結(jié)合西部地區(qū)發(fā)展實際打好污染防治標志性重大戰(zhàn)役，精準研判可能出現(xiàn)的主要風險點。二是不斷提升創(chuàng)新發(fā)展能力。以創(chuàng)新能力建設為核心，加快在西部具備條件的地區(qū)創(chuàng)建國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū)等創(chuàng)新載體。三是推動形成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。在培育新動能和傳統(tǒng)動能改造升級上邁出更大步伐，促進信息技術在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)廣泛應用并與之深度融合，構建富有競爭力的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。四是優(yōu)化能源供需結(jié)構。優(yōu)化煤炭生產(chǎn)與消費結(jié)構，推動煤炭清潔生產(chǎn)與智能高效開采。加快煤層氣等勘探開發(fā)利用。加強可再生能源開發(fā)利用。五是大力促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，做好新時代“三農(nóng)”工作。培養(yǎng)新型農(nóng)民，優(yōu)化西部地區(qū)農(nóng)業(yè)從業(yè)者結(jié)構。提升并發(fā)揮國家和區(qū)域中心城市功能作用。六是強化基礎設施規(guī)劃建設。七是切實維護國家安全和社會穩(wěn)定。統(tǒng)籌發(fā)展與安全兩件大事，更好發(fā)揮西部地區(qū)國家安全屏障作用。

第三，以加大西部開放力度為新的引擎?！吨笇б庖姟窂娬{(diào)以共建“一帶一路”為引領，加大西部開放力度，夯實中國內(nèi)陸腹地開發(fā)開放的基石，培育中國向西向南的開放前沿，把握“一帶一路”新機遇，打造西部發(fā)展新引擎?！吨笇б庖姟穱@開放新格局提出了六條具體舉措：一是積極參與和融入“一帶一路”建設。二是強化開放大通道建設。三是構建內(nèi)陸多層次開放平臺。四是加快沿邊地區(qū)開放發(fā)展。五是發(fā)展高水平開放型經(jīng)濟。推動西部地區(qū)對外開放由商品和要素流動型逐步向規(guī)則制度型轉(zhuǎn)變。支持建設一批優(yōu)勢明顯的外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級基地，建立東中西部開放平臺對接機制。六是拓展區(qū)際互動合作。積極對接京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設等重大戰(zhàn)略。支持青海、甘肅等加快建設長江上游生態(tài)屏障，探索協(xié)同推進生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新路徑。

第四，以加大美麗西部建設力度為新的主題?！吨笇б庖姟分?0次提及“生態(tài)”，將美麗西部、修復和治理生態(tài)上升至筑牢“國家生態(tài)屏障”層面。以大保護為主題，促進西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)發(fā)展?！吨笇б庖姟穱@加大美麗西部建設力度，提出了三項具體舉措：一是深入實施重點生態(tài)工程。堅定貫徹綠水青山就是金山銀山理念，堅持在開發(fā)中保護、在保護中開發(fā)，按照全國主體功能區(qū)建設要求，保障好長江、黃河上游生態(tài)安全。二是穩(wěn)步開展重點區(qū)域綜合治理。大力推進青海三江源生態(tài)保護和建設、祁連山生態(tài)保護與綜合治理、巖溶地區(qū)石漠化綜合治理、京津風沙源治理等。開展西部地區(qū)土壤污染狀況詳查，積極推進受污染耕地分類管理和安全利用，有序推進治理與修復。三是加快推進西部地區(qū)綠色發(fā)展。落實市場導向的綠色技術創(chuàng)新體系建設任務，推動西部地區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。實施國家節(jié)水行動，全面推動重點領域節(jié)能減排。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，推進資源循環(huán)利用基地建設和園區(qū)循環(huán)化改造，加強跨境生態(tài)環(huán)境保護合作。

第五，以深化重點領域改革為新的突破口。西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展長期以來受制于落后的經(jīng)濟體制，新時代西部新格局的形成最重要的就是要通過改革完善制度環(huán)境，以完善社會主義市場經(jīng)濟體制為突破口，充分發(fā)揮市場機制的作用，提高要素資源配置效率?！吨笇б庖姟穱@深化重點領域改革提出了四項改革措施：一是深化要素市場化配置改革。探索集體荒漠土地市場化路徑，深化資源性產(chǎn)品等要素價格形成機制改革，建立健全定價成本信息公開制度。建立健全天然氣彈性價格機制和上下游價格傳導機制。建立健全市場化、多元化生態(tài)保護補償機制，進一步完善生態(tài)保護補償市場體系。構建統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)交易平臺，健全自然資源資產(chǎn)收益分配制度。二是積極推進科技體制改革。開展探索賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點工作。加快科技人員薪酬制度改革，擴大高校和科研院所工資分配自主權，健全績效工資分配機制。三是持續(xù)推進信用體系建設。建立健全地方信用法規(guī)體系。加強政務誠信建設，建立健全政府失信責任追究制度。完善省市縣信用信息共享平臺。四是努力營造良好營商環(huán)境。深化“放管服”改革，加快建設服務型政府。落實全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度。強化競爭政策的基礎性地位，進一步落實公平競爭審查制度，形成優(yōu)化營商環(huán)境長效機制。

第六，以堅持以人民為中心為新的目的。堅持以人民為中心，把增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感放到突出位置，《指導意見》把堅持以人民為中心作為形成西部大開發(fā)新格局的終極目的。這包括兩層含義：一是開發(fā)是為了造福人民。二是形成西部大開發(fā)新格局要依靠廣大人民?！吨笇б庖姟穱@以人民為中心形成西部大開發(fā)新格局的終極目的，提出了八項具體舉措：一是著力強化公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務。完善城鄉(xiāng)勞動者終身職業(yè)技能培訓政策和組織實施體系。加大對高校畢業(yè)生在西部地區(qū)就業(yè)的扶持力度。積極引導農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。二是支持教育高質(zhì)量發(fā)展。加快改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件，發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，支持西部地區(qū)高校“雙一流”建設，著力加強適應西部地區(qū)發(fā)展需求的學科建設。三是提升醫(yī)療服務能力和水平。改善醫(yī)療基礎設施和裝備條件，提高醫(yī)護人員專業(yè)技術水平。支持在西部地區(qū)建立若干區(qū)域醫(yī)療中心。四是完善多層次廣覆蓋的社會保障體系。加快推進養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，推進落實城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，建設統(tǒng)一的社會保險公共服務平臺。五是健全養(yǎng)老服務體系。加快構建以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務體系。擴大西部地區(qū)養(yǎng)老服務有效供給，探索建立長期照護保障體系。六是強化公共文化體育服務。完善公共文化服務設施網(wǎng)絡，強化數(shù)字技術運用，推動文化惠民工程整合創(chuàng)新、提擋升級。七是改善住房保障條件。完善分類分級補助標準，加大對農(nóng)村危房改造補助資金傾斜支持力度。鼓勵通過閑置農(nóng)房置換或長期租賃等方式，解決農(nóng)村特困群體基本住房安全問題。八是增強防災減災與應急管理能力。推進西部地區(qū)城鄉(xiāng)基層防災減災救災能力建設，結(jié)合西部地區(qū)實際，推進實施災害風險防控、監(jiān)測預警、應急搶險救援、信息服務保障、救災物資儲備以及防災減災救災科技支撐、宣傳教育等能力建設工程。

西部大開發(fā)新格局背景下未來西部經(jīng)濟發(fā)展的方向

打造西部大開發(fā)升級版，形成新時代西部大開發(fā)新格局，對內(nèi)要培育新動能，構建西部地區(qū)現(xiàn)代化的經(jīng)濟體系。對外要實施高水平的開放，推動西部地區(qū)開放開發(fā)向更大范圍、更高水平、更深層次、更多領域發(fā)展。按照《指導意見》精神，新時代形成西部大開發(fā)新格局背景下，西部地區(qū)未來發(fā)展的方向在于：

其一，加快形成西部現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的新格局。首先是要通過構建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系形成西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構轉(zhuǎn)型的新格局②。一是發(fā)展特色農(nóng)牧業(yè)。加大對西部地區(qū)糧棉油、畜產(chǎn)品生產(chǎn)能力建設及農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)業(yè)科技的推廣，實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利和農(nóng)業(yè)示范基地等支農(nóng)、惠農(nóng)工程，改善農(nóng)業(yè)設施裝備條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。二是發(fā)展新型工業(yè)。加快對西安、蘭州、重慶、昆明等老工業(yè)基地的改造，通過結(jié)構調(diào)整、技術創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)集聚和兼并重組，大力振興裝備制造業(yè)，提升制造業(yè)能力，依托豐富的自然資源，發(fā)展現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)，推進工業(yè)化進程。三是發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)。圍繞建設西部物流中心、商貿(mào)中心、金融中心等，加快發(fā)展物流倉儲業(yè)、電子商務、金融保險、旅游業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、專業(yè)知識咨詢、教育培訓等現(xiàn)代服務業(yè)，不斷提高服務業(yè)的比重和水平，更好地滿足社會生產(chǎn)和人民生活需要。四是培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。積極支持新能源、節(jié)能環(huán)保、新材料、生物產(chǎn)業(yè)等領域的技術研發(fā)和創(chuàng)新活動，培育具有區(qū)域特色的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)整體創(chuàng)新能力和發(fā)展層次。

其二，加快形成新時代西部城市化發(fā)展新格局。形成西部大開發(fā)新格局要加強城市之間的聯(lián)系和互動，以發(fā)揮城市的輻射和擴散效應。一是加強重點城市新區(qū)的建設，優(yōu)化城市布局，拓展發(fā)展空間。在關中、川南、渝西、黔中、滇中、寧夏沿黃、北部灣等有條件的地區(qū)，培育壯大一批城市群。二是培育中小城市和特色鮮明的小城鎮(zhèn)。積極發(fā)展和壯大中小城市，大力發(fā)展一批基礎條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟆⑽{人口能力強的中心鎮(zhèn)，適當擴大人口規(guī)模和容量，因地制宜推動小城鎮(zhèn)整合，形成層次分明、結(jié)構合理、互動并進的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。堅持以工帶農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的方針，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會融合發(fā)展。

其三，加快形成新時代西部基礎設施建設的新格局。形成新時代西部大開發(fā)新格局首要在于完善基礎設施建設，以保證資源的流動和信息的暢通。一是有效利用各地區(qū)現(xiàn)有的運輸資源，協(xié)調(diào)區(qū)域間的交通運輸體系建設和運營，建立人、貨物、資源的暢通、安全的運輸體系。二是推進江河治理、灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、病險水庫水閘除險加固、農(nóng)村飲水安全等工程建設，建立山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)，最大限度降低自然災害給生產(chǎn)生活造成的損失。三是做好西氣東輸、西電東送等工程的擴容改造工作，提高資源的運送效率和供給能力。

其四，加快形成新時代西部地區(qū)公眾福利水平的新格局。形成新時代西部大開發(fā)新格局要把以人民為中心作為起點和歸宿，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。一是優(yōu)先發(fā)展教育。積極發(fā)展學前教育，完善農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制。推進西部地區(qū)高水平大學和重點學科建設；支持少數(shù)民族地區(qū)實施雙語教育。二是提高醫(yī)療衛(wèi)生水平。完善城鄉(xiāng)衛(wèi)生服務網(wǎng)絡，加強基層醫(yī)療衛(wèi)生、兒童醫(yī)療服務體系建設；進一步完善農(nóng)村急救、食品安全、重大疾病防治等公共衛(wèi)生服務網(wǎng)絡；推進重大傳染病、慢性病、地方病防控防治工作。三是推進就業(yè)服務。推進大中專畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員就業(yè)和退伍軍人就業(yè)安置工作；穩(wěn)步推進通過職業(yè)教育實現(xiàn)就業(yè)脫貧試點和西部地區(qū)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)促進工程試點工作；建立健全政府投資和重大項目建設帶動就業(yè)機制。四是完善社會保障體系。加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設，整合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，完善城鄉(xiāng)最低生活保障等社會救助制度；加快社會養(yǎng)老服務體系等建設。

其五，加快形成西部地區(qū)優(yōu)勢資源開發(fā)利用的新格局。形成新時代西部大開發(fā)新格局要走可持續(xù)發(fā)展道路，促進西部地區(qū)資源的開發(fā)利用是打造西部大開發(fā)升級版，形成西部大開發(fā)新格局的重要方面。一是繼續(xù)實施天然林資源保護、水土流失、京津風沙源與石漠化綜合治理、濕地保護等重點生態(tài)工程，鞏固退耕還林成果，提高對農(nóng)牧民草原生態(tài)保護的補助。二是繼續(xù)實施重點流域污染治理、重金屬污染綜合防治、重點區(qū)域大氣污染防治、良好湖泊生態(tài)環(huán)境保護等環(huán)保工程。三是做好重要礦區(qū)勘查和著名風景區(qū)開發(fā)的專項規(guī)劃編制，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。

其六，加快形成西部地區(qū)對外開放的新格局。打造西部大開發(fā)升級版要將西部開發(fā)與向西開放結(jié)合起來，促進西部地區(qū)實施高水平的開放。一是完善區(qū)域合作的法律法規(guī)體系，搭建區(qū)域間政府合作的機制和平臺，協(xié)調(diào)政策差異，在各自充分發(fā)揮比較優(yōu)勢的情況下，實現(xiàn)互利共贏、耦合發(fā)展。二是打破行政壟斷和地區(qū)封鎖，構建區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的產(chǎn)品市場、金融市場、勞動力市場、技術市場，逐步實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)物質(zhì)資源、人力資源、資金、技術、信息等各類生產(chǎn)要素的自由流動和資源的高效配置。三是促進企業(yè)開展跨境貿(mào)易和投資的人民幣結(jié)算業(yè)務，探索開展個人跨境人民幣業(yè)務試點。四是推動重點口岸、沿邊城市加快開發(fā)開放，積極建設一批富有活力的沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)。

（作者：任保平，系西北大學研究生院院長、教授，中國西部經(jīng)濟發(fā)展研究院院長）