【摘要】個別政策“朝令夕改”，是一種典型的“亞健康政治”，容易造成公共利益受損、決策執(zhí)行成本加大、政府形象受傷。這種現(xiàn)象形成的原因主要為個別政策制定時片面強(qiáng)調(diào)“集中”、出臺時一心只顧“政績”以及設(shè)計時明顯偏重“私利”。要破解個別政策“朝令夕改”頑疾，需要端正少數(shù)決策者的政績觀，規(guī)范政策的運(yùn)行過程，消除干部的“本領(lǐng)恐慌”。

【關(guān)鍵詞】政策   “朝令夕改”   民主集中制    【中圖分類號】D602    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

制定政策需要多方位的系統(tǒng)研究，需要多角度的科學(xué)論證，需要多層次的立體透視，才能確保政策的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性。然而，在政府治理中卻出現(xiàn)了個別政策“朝令夕改”現(xiàn)象。例如，城市規(guī)劃中“換一屆政府改一次規(guī)劃”，可能已經(jīng)成為久治不愈的沉疴頑疾；某地方推出車輛單雙號限行措施，不到半年即宣布終止執(zhí)行；某城市“獎勵舉報車窗拋物”，執(zhí)行一個月就被叫停；某地方關(guān)于城區(qū)一律不準(zhǔn)飼養(yǎng)各類犬只的“禁狗令”，出臺9天后就被收回；某城市上午剛剛宣布了“放寬住房限購”政策，當(dāng)晚便宣布暫緩實施。個別政策“朝令夕改”危害不小，需要少數(shù)政策制定者深刻反省。

個別政策“朝令夕改”造成公共利益和政府形象受損，以及執(zhí)行成本加大

個別政策“朝令夕改”形成“斷頭”政策，貌似不是什么大問題，其實這是一種典型的“亞健康政治”，弊端叢生，危害不小。

個別政策“朝令夕改”造成公共利益受損。任何公共政策推出，都必然耗費一定的公共資源，而一項公共政策一旦發(fā)生“短期流變”，必定造成人、財、物、信息、時間等公共資源的浪費，形成決策性浪費。個別政策制定者推翻自己的規(guī)定，雖有“知錯能改，善莫大焉”的積極意義，但是前期政策制定與政策執(zhí)行的沉沒成本已經(jīng)無法挽回。同時，社會不可避免地被其拖累，公眾不可避免地承受無妄之災(zāi)，公共利益受損也就成為必然。

個別政策“朝令夕改”造成執(zhí)行成本加大。政府制定的政策，都是政府與社會公眾之間訂立的一種帶有法律意義上的承諾，不能隨意變更。“朝令夕改”是一種非常態(tài)的政策運(yùn)行過程，會導(dǎo)致政策執(zhí)行成本上升，政策執(zhí)行效率下降。個別政策“朝令夕改”，讓下級在上級決策面前變得無所適從，下級經(jīng)常被弄得手忙腳亂，整天忙于收拾殘局，久而久之會導(dǎo)致下級“觀望式執(zhí)行”“應(yīng)付式執(zhí)行”，導(dǎo)致政令不暢；個別“短命”政策的出現(xiàn)增加了公眾對政策的不適應(yīng)性，讓公眾在面對公共政策時“選擇性執(zhí)行”“遲滯性執(zhí)行”，加大了政策執(zhí)行的阻力，導(dǎo)致決策執(zhí)行成本上升。

個別政策“朝令夕改”損害政府形象。政府形象是政府的一種能力資源，好的政府形象有利于形成“民呼我應(yīng)”與“我呼應(yīng)民”的良性互動，對于化解社會風(fēng)險、提升治理效能、推動政府職能轉(zhuǎn)變具有重要作用。個別政策如果半途夭折，失去其連續(xù)性、穩(wěn)定性、長期性，可能會使公眾喪失對政府部門的信任，對公共政策缺乏信心，容易激化公眾與政府之間的矛盾。從全面依法治國的高度和角度來看，個別政策“朝令夕改”容易損害法治秩序理應(yīng)具有的可預(yù)期性特點，削弱政府部門的權(quán)威性，降低政府公信力。

個別政策“朝令夕改”的原因包括政策制定時片面強(qiáng)調(diào)“集中”，政策出臺時一心只顧“政績”，政策設(shè)計時明顯偏重“私利”

個別政策制定時忽略“民主”，片面強(qiáng)調(diào)“集中”。民主集中制是民主和集中的有機(jī)統(tǒng)一，二者互為條件、相輔相成，是兼顧科學(xué)性與效率性的制度。少數(shù)黨員干部在執(zhí)行民主集中制時，習(xí)慣性地忽略了“民主”的前提，跑偏到“集中”那一頭?，F(xiàn)代決策強(qiáng)調(diào)公眾參與，決策過程的公眾參與是實現(xiàn)政策民主化、科學(xué)化的根本路徑。透視個別“短命”政策，政策制定都是采用從上到下、強(qiáng)力推動、單向制定模式，社會公眾完全缺乏真正意義上的參與，處于一種被動接受的狀態(tài)。少數(shù)政府干部，抱持行政傲慢，任憑權(quán)力任性，習(xí)慣于發(fā)號施令，官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，決策之前不做調(diào)查研究，“拍腦袋”做決策，政策不經(jīng)驗證就實施，最后個別政策“朝令夕改”自不待言。

個別政策出臺時漠視“程序”，一心只顧“政績”。習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議上指出，“決不能為了所謂的‘政績’，一件事還沒落實，又要朝令夕改”。習(xí)近平總書記又對干部提出要求，“決不能為了樹立個人形象，搞華而不實、勞民傷財?shù)?lsquo;形象工程’、‘政績工程’”。各地政府均已制定重大行政決策的法定程序，但是這些明文規(guī)定在少數(shù)“一把手”面前，都成了無用的擺設(shè)，“一言堂”現(xiàn)象沒有從根本上解決。由于干部任期有限，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部只追求“短期政績”“泡沫政績”，人治大于法治，“政績”決定一切，只顧眼前利益，采取“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的政策方案，在急功近利思想指引下出臺政策，必然得不到公眾認(rèn)可，政策也會因為社會反彈被迫終止。

個別政策設(shè)計時偏離“公益”，明顯偏重“私利”。堅持以人民為中心的發(fā)展理念，要求公共政策只能是追求公共利益最大化。但是，少數(shù)決策者以狹隘部門意識指導(dǎo)公共決策行為，忘記了初心，站錯了立場，跑偏了方向，只從部門利益出發(fā)，只為部門利益著想，政策制定過程偏離政策的公共性價值取向，政策設(shè)計缺乏“包容”，沒有照顧到公共利益，政策得不到人民群眾的擁護(hù)，最終只能“朝令夕改”。同時，少數(shù)下級只對上級負(fù)責(zé)，不對人民負(fù)責(zé)，再加上“本領(lǐng)恐慌”，政策設(shè)計時就已經(jīng)“虛焦”“脫靶”了，政策質(zhì)量低下，政策無以為繼成為必然。

破解個別政策“朝令夕改”頑疾要端正少數(shù)干部的政績觀念，杜絕權(quán)力任性，消除“本領(lǐng)恐慌”

政令慎出，公眾之福，歷史上“蕭規(guī)曹隨”“徙木立信”，因為強(qiáng)調(diào)政令連續(xù)，皆成美談。決策草率，百姓之禍，“翻手為云，覆手為雨”的政策制定，都會引發(fā)質(zhì)疑。避免個別政策“朝令夕改”，確保政策彰顯大寫的民意，需要從作風(fēng)、制度、能力等多個層面入手。

端正政績觀念，把穩(wěn)決策的思想之舵。“治其本，朝令而夕從；救其末，百世不改也。”觀念決定行為，要保證決策的質(zhì)量，需要決策者樹立正確的政績觀，真正落實以人民為中心的理念，做到“民之所好好之，民之所惡惡之”，把群眾滿意度作為政策質(zhì)量的判斷標(biāo)準(zhǔn)，避免因為“政績”沖動導(dǎo)致個別政策“朝令夕改”。政策制定與政策執(zhí)行都要堅持“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，從大局去思考，從全局去定位，從長遠(yuǎn)去謀劃，通過“修內(nèi)功”最終呈現(xiàn)給人民群眾一個有公信力的責(zé)任型政府形象。

杜絕權(quán)力任性，規(guī)范政策的運(yùn)行過程。決策規(guī)范化、程序化是克服個別政策“朝令夕改”的良方。需要改進(jìn)調(diào)查研究制度，保證決策者真正深入群眾，廣泛征求民意；要完善專家咨詢制度，通過新型智庫的建立、參與，提升決策的“知識含量”和“專業(yè)程度”；要落實集體決策制度，確保民主集中制真正發(fā)揮作用；要真正實施公示聽證制度，破除“暗箱操作”，做到開門立法；同時要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，實行責(zé)任倒逼機(jī)制，提升政策質(zhì)量。

消除“本領(lǐng)恐慌”，提升干部的決策能力。面對事業(yè)發(fā)展中的各種不確定性風(fēng)險，干部要苦練內(nèi)功，提升決策能力。政府決策影響深遠(yuǎn)，對決策者的能力要求非常高。“學(xué)者非必為仕，而仕者必為學(xué)”。當(dāng)前，黨員干部普遍存在“本領(lǐng)恐慌”，對新知識“搞不懂”，對新情況“把不準(zhǔn)”，對新事物“跟不上”。這就需要黨員干部勤于學(xué)習(xí)、善于學(xué)習(xí)，通過新本領(lǐng)、新技能和現(xiàn)代決策技術(shù)提升政策質(zhì)量。

（作者為四川大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系主任、教授、博導(dǎo)）

【注：本文系國家社科基金重大研究專項項目“國家治理現(xiàn)代化場域中的社會治理問題研究”（項目編號：17VZL007）階段性成果】

責(zé)編/謝帥    美編/王夢雅

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