【摘要】當前，中國經濟面臨的挑戰(zhàn)主要在于經濟增長率的不可持續(xù)性，其原因是需求不足。要解決擴大需求和持續(xù)增長問題，可從四個方面推進改革：一是完善財政制度，以彌補放緩的經濟增長和變弱的出口市場；二是實施競爭中性原則，打破壟斷，使私營企業(yè)發(fā)揮更大作用；三是積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化質量；四是全面提升外向型經濟發(fā)展水平，提高開放的層次、水平和效益。

【關鍵詞】財政體制改革  競爭中性  城鎮(zhèn)化  外向型經濟

【中圖分類號】F124    【文獻標識碼】A

突如其來的新冠肺炎疫情對中國政治經濟產生了重大影響。當前，中國面臨的真正挑戰(zhàn)在于經濟增長率的不可持續(xù)性，其原因是需求不足。要解決擴大需求和持續(xù)增長問題，需從多個方面推進改革。第一，現(xiàn)行財政體制在促進經濟增長方面發(fā)揮了重要作用，但在收支結構、中央地方財政安排以及信息收集能力等方面存在問題，而財政體制改革是解決問題的有效方法。第二，中國經濟將會經歷自2009年以來最低迷的季度，在軟滑坡過程中不斷減速。因此，應實施競爭中性原則，打破壟斷，使私營企業(yè)發(fā)揮更大作用。第三，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化質量。第四，當前中國已進入全面建成小康社會的決定性階段，內外部經濟環(huán)境正發(fā)生深刻變化，機遇和挑戰(zhàn)并存。因此，中國在增加內部需求的同時，必須要全面提升外向型經濟發(fā)展水平。

中國經濟增長面臨換擋轉型，一些長期積累的社會問題越來越突出，原有的社會結構與制度面臨挑戰(zhàn)

以體制變革推動結構調整，實現(xiàn)產業(yè)升級與轉型，從而完成經濟與社會的雙重轉型，是中國走出中等收入陷阱的基本思路。然而，推進經濟與社會轉型，目前還存在兩個相互沖突的發(fā)展趨勢，值得高度關注。

首先，體制問題越來越突出，而體制變革的動力越來越弱。當前，中國改革已經進入深水區(qū)和攻堅期，遺留下來的改革熱點和難點在根源上都與現(xiàn)行體制有著千絲萬縷的關聯(lián)，中國的體制改革遠未完成。隨著中國進入中等收入階段，經濟起飛時的粗放式增長方式已經不再有效，亟需針對社會結構和利益格局進行體制層面的改革。然而，在體制改革越來越迫切的時候，來自體制內部的改革動力卻變得越來越微弱。

其次，改革初期沒有解決的問題，后來解決的難度越來越大。與激進式改革不同，中國改革采用漸進式模式，其各項改革內容的確定往往遵循收益大、阻力小的原則。比如，改革最初的突破口選擇了改革成本更小的農村，而不是改革成本更大的城市。漸進式改革存在一個問題，即將那些最難啃的“硬骨頭”向后拖延，最終使得最難改的領域全部集中在一起，形成牽一發(fā)而動全身的復雜局面，導致改革難以下手。改革初期沒有解決的問題，其改革成本不僅沒有減少，反而有可能不斷擴大，最終形成尾大不掉的局面。

鑒于推進經濟與社會轉型過程中這兩種相互沖突的發(fā)展趨勢，以及由新冠肺炎疫情、中美經貿、經濟下行、就業(yè)等因素疊加影響而導致的總需求下降，需以以下四個方面為支點推進改革。

支點之一：完善財政制度，以彌補放緩的經濟增長和變弱的出口市場

社會主義經濟體的特點是能夠擁有和控制關鍵性資源并主導主要戰(zhàn)略活動，而中國財政總預算只占國民生產總值的28%，這個比例與其他類似國家或經濟體（中上收入國家為35%，經濟與合作發(fā)展組織大多數(shù)經濟體為40%—45%）相比較小。世界銀行發(fā)布的《2030年的中國》報告指出，與其他類似國家或經濟體相比，中國財政預算提供的社會服務及其他消費需求占GDP的百分比位列世界倒數(shù)第三。這解釋了中國總體消費比例（家庭和政府）比其他類似國家或經濟體低10%—15%的原因。如果實施財政預算改革，增加政府在社會服務及其他消費需求方面的預算支出（占GDP的4%—5%），就能夠確保中國有足夠的需求，進而維持年均6%左右的經濟增長率。具體而言，應從以下三個方面著手。

第一，控制財政規(guī)模，優(yōu)化稅收結構。一是調整增值稅稅率。按2019年增值稅改革有關事項公告，“增值稅一般納稅人發(fā)生增值稅應稅銷售行為或者進口貨物，原適用16%稅率的，稅率調整為13%；原適用10%稅率的，稅率調整為9%”。二是完善企業(yè)所得稅和個人所得稅征收制度，提高這兩個稅種在政府收入中所占比重。三是完善收入分配，建立遺產稅和贈與稅。

第二，完善財政支出結構，提高失業(yè)保險。失業(yè)保險支出占GDP比重需要從“十一五”期間的0.07% 提高到“十三五”期間的0.5%，“十四五”期間仍要進一步健全完善失業(yè)保險金標準調整機制，適度提高失業(yè)保險待遇水平。此外，應提高城鄉(xiāng)“低保”的補助標準。為改善收入分配、促進經濟增長，需建立貧困家庭兒童補助項目，以解決貧困代際傳遞問題。與此同時，為了更好地解決新冠肺炎疫情帶來的社會安全問題，政府還需建立覆蓋全國的統(tǒng)一的社會保障號碼和公民信息系統(tǒng)，為宏觀調控和收入分配調整服務。

第三，調整中央政府職能，構建新型中央政府與地方政府關系。以政府轉型為重點，調整中央與地方關系，明確各自職能。中央政府在調控經濟波動、改善收入分配、應對緊急重大事件以及治理生態(tài)環(huán)境等方面承擔更多的職能。地方政府可以將更多精力集中在本地教育、消防等事務上。“企業(yè)所得稅和個人所得稅必須由中央政府負責；失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會救助等由中央政府負責，建立覆蓋全國所有人群的常規(guī)和應急制度。”

支點之二：實施競爭中性原則，打破壟斷，使私營企業(yè)發(fā)揮更大作用

實施競爭中性原則，打破壟斷，使私營企業(yè)發(fā)揮更大作用，有益于中國經濟獲得更多的增長。市場經濟的精髓、靈魂就是競爭中性，即對所有經濟主體一視同仁。

鑒于目前私營部門約占經濟總產出和就業(yè)的四分之三，中國有理由推行反壟斷議程，從而開放更多經濟部門。但真正的問題是，中國是否真的愿意讓經濟朝此方向發(fā)展。目前來看，答案是否定的。但隨著經濟增速的持續(xù)走低，中國政府應該重新考慮這個問題。如果作出了正確選擇，中國經濟增長的空間仍然很大。

盡管我們已經意識到改革的必要性，但來自國有企業(yè)的抵抗比預期的還要強勁，仍然是實施改革的主要障礙。過度投資是扎根于中國經濟增長模式中的結構性問題。解決這個問題，需要分析和理解中國經濟失衡的整體框架。

一是經濟調整過程。經濟增長會在一定程度上導致經濟失衡，而經濟失衡最終會造成經濟衰退。衡量發(fā)展中國家經濟能力的標準并非是經濟增長的表現(xiàn)，而是經濟調整的能力。經濟調整所需要的開銷比預想的還要高出很多。因此，相較于如何使經濟增長，經濟學家和政策制定者更應該考慮如何處理好經濟調整問題，將調整成本降至最低。

二是債務和資產負債表。概括來講，總額和債務期限結構是經濟調整成本的“最大頭”，其度量方法基本上采用長期債務占總債務的比率即資產負債表法。為此，經濟學家理解國家資產負債表和主權財務危機，必須要達到公司財務專家理解公司資產負債表及公司財務危機的水平。

三是儲蓄失衡問題。資本市場為儲蓄轉化為生產性投資提供了直接渠道，盡管生產性投資的機會多如牛毛，但各個國家的制度約束大大降低了生產性投資的能力。收入不均和制約中等家庭收入水平（與國民生產總值的增長息息相關）的機制經常會導致過剩儲蓄。過剩儲蓄的結果包括投機資產繁榮、貿易不平衡、失業(yè)以及債務的不可持續(xù)增長。

四是全球化。全球化使得所有國家經濟彼此互相影響。如果某一國家或地區(qū)出現(xiàn)了經濟失衡現(xiàn)象，那么在另一個國家或地區(qū)一定會出現(xiàn)與之相對應的不平衡。一個國家的經濟越開放，就越有可能受到其他地方經濟失衡的影響。

支點之三：積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化質量

城鎮(zhèn)化是經濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要標志。新時代，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化、提高城鎮(zhèn)化質量，是全面建成小康社會、發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)的基本途徑和主要戰(zhàn)略。中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心是如何在較短時間內推動農村傳統(tǒng)經濟社會結構向現(xiàn)代化轉型。這就要求將大中小城市、城鎮(zhèn)和農村之間的人力、物力和財力高度關聯(lián)，在不斷強化城鎮(zhèn)化結構互利效應的同時，形成以中心城市為“龍頭”、以中等城市為主體、以小城市和中心城鎮(zhèn)為基礎的城鎮(zhèn)體系，不斷提高城鎮(zhèn)化的聚集效應。

城鎮(zhèn)化聚集效應的提高應該包括兩個層次的含義。一是產業(yè)聚集，以形成“龍頭”城市和中心鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化應該以產業(yè)發(fā)展為基礎，沒有產業(yè)、沒有就業(yè)，“龍頭”城市和中心鎮(zhèn)是發(fā)展不起來的。一個區(qū)域沒有“龍頭”城市和中心鎮(zhèn)的發(fā)展，就不可能形成帶動區(qū)域內城鄉(xiāng)經濟和社會發(fā)展的推動力和輻射力。二是城市聚集和城鎮(zhèn)聚集相結合。城市和城鎮(zhèn)的聚集發(fā)展是城鎮(zhèn)化的保證和基礎，只有在一定區(qū)域內實現(xiàn)大中小城市、中心城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的聚集發(fā)展，才能使產業(yè)高度融合，進而推動廣大農村經濟社會結構的現(xiàn)代化轉型。

為此，應擇優(yōu)發(fā)展中心城市和中心鎮(zhèn)。以中心城市發(fā)展為“龍頭”，大力發(fā)展中型城市，著力打造以縣城為中心的縣域城鎮(zhèn)增長核，繁榮縣域經濟，把縣城發(fā)展為城區(qū)人口達10萬—20萬的小城市，形成以中型城市和縣級小城市為區(qū)域中心大城市的衛(wèi)星城市、以中心城鎮(zhèn)為依托的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡體系，不斷提高城鎮(zhèn)體系對農村的輻射和擴散作用，從而推動農村經濟社會結構的現(xiàn)代化轉型。

城鎮(zhèn)化發(fā)展不只是城鎮(zhèn)規(guī)模的簡單擴張，還應該包含城鎮(zhèn)化質量的提高。如果只有城鎮(zhèn)規(guī)模的簡單擴張，沒有城鎮(zhèn)產業(yè)質量的提高和城鎮(zhèn)對農村影響力的強化，那么，這樣的城鎮(zhèn)化不是真正的城鎮(zhèn)化。“攤大餅”式地、粗放式地擴張城鎮(zhèn)規(guī)模，與城鎮(zhèn)化發(fā)展的內在要求相違背。要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的近期、中期和遠期目標，應在重視提高城鎮(zhèn)化結構的互利效應、開放效應和聚集效應的基礎上，高度重視城鄉(xiāng)產業(yè)的技術創(chuàng)新和生態(tài)環(huán)境保護，提高城鎮(zhèn)化的結構升級效應。

城鎮(zhèn)化質量的提高主要體現(xiàn)在以下方面：一是城鎮(zhèn)產業(yè)技術創(chuàng)新能力增強，技術升級換代速度加快；二是城市先進技術產業(yè)促進農村產業(yè)改造和融合的速度加快，農村產業(yè)技術水平提高，農村產業(yè)和城市產業(yè)技術創(chuàng)新的合作關聯(lián)性不斷強化；三是伴隨城鄉(xiāng)產業(yè)融合，城鄉(xiāng)的教育、社會保障、戶籍等制度性壁壘逐漸消除，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)制度資源共享；四是城鄉(xiāng)生活方式逐漸融合，隨著城鄉(xiāng)經濟文化的融合，農民“去農村化”更趨強化，傳統(tǒng)農民向現(xiàn)代化農民轉變，農民真正成為產業(yè)工人的一部分；五是城市和農村生態(tài)環(huán)境不斷改善，人與自然和諧發(fā)展。

目前中國有2億—3億左右的半城鎮(zhèn)化居民（農民工），就消費來講，這是一個潛力極大的資源。加快農民工向完全市民的轉化，將會大大地促進消費需求的增長。加快農民工向市民轉化的進程，應從以下幾個方面入手。一是促進城市房價合理化，高房價之下無城鎮(zhèn)化，中國目前的房價水平與收入水平相比嚴重偏高，若降低房價，則會釋放出巨大的購房需求，也會相應地加快城鎮(zhèn)化進程。二是實施大規(guī)模的農民工安居工程，主要是利用政府力量建立農民工保障性住房。三是鼓勵沿海勞動密集型產業(yè)向中西部轉移，促進中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

保持農民土地承包經營權的穩(wěn)定，使農民在城鄉(xiāng)之間能夠雙向流動，這對城市化的健康發(fā)展至關重要。印度和巴西的經驗教訓提醒我們，城市化的健康發(fā)展與農村的土地制度有很大關系。中國的基本國情決定了在相當長時期內，土地仍然是農民最基本的生活保障。外出打工的農民大多處于不穩(wěn)定狀態(tài)，家鄉(xiāng)的土地是農民維持生計的最后一道防線。在農民到城鎮(zhèn)落戶未取得穩(wěn)定的就業(yè)以及社會保障前，保留他們的土地承包權，讓農民在城鄉(xiāng)之間雙向流動，有助于防止大量農民集中于城市而形成貧民窟。擴大農地規(guī)模，推動農業(yè)產業(yè)化經營，不能拔苗助長，不能剝奪農民的土地承包經營權，不能制造無地農民。

調整城市建設的思路，在城鎮(zhèn)規(guī)劃、住房建設、公共服務、社區(qū)管理方面考慮進城就業(yè)農民工的需要。印度和巴西的情況表明，農村人口進城，除了就業(yè)問題外，安居問題是較大的問題。與之相比，中國農民進城有很大不同，一些農民沒有工作還可回到農村。但有相當一部分人將長期拖家?guī)Э谠诔擎?zhèn)就業(yè)和生活，對此，城市應把他們視同常住人口，將其對住房、教育、醫(yī)療等設施的需求納入城市建設規(guī)劃。

支點之四：全面提升外向型經濟發(fā)展水平，提高開放的層次、水平和效益

當前，中國已進入全面建成小康社會的決定性階段，內外部經濟環(huán)境正發(fā)生深刻變化，機遇和挑戰(zhàn)并存。要實現(xiàn)全面建成小康社會和成功跨越中等收入陷阱的宏偉目標，需要進一步擴大對外開放，不斷完善開放型經濟體系，充分發(fā)揮對外開放的強大動力。

從國際上看，今后一個時期，世界經濟可能陷入長期低迷，外需疲弱很可能常態(tài)化，各種形式的保護主義上升，經貿摩擦將進入高峰期。各國圍繞市場、資源、人才、技術、規(guī)則、標準等方面的競爭更加激烈，中國在傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)方面與發(fā)展中國家的競爭加劇，在中高端產業(yè)方面與發(fā)達國家的競爭逐漸增多，發(fā)展面臨的外部環(huán)境更加復雜。

從國內看，經過加入世界貿易組織十余年的發(fā)展，中國的社會生產力、綜合國力、人民生活水平大幅度提升，形成了相對完備的產業(yè)體系，參與國際競爭與合作的能力增強，已經具備了進一步擴大開放、提升開放水平的基礎和條件，國際社會對中國承擔更大國際責任也寄予更高期望。但是，中國現(xiàn)有的經濟發(fā)展方式相對粗放，資源環(huán)境約束強化，傳統(tǒng)優(yōu)勢被削弱，新優(yōu)勢尚未建立，轉變發(fā)展方式和優(yōu)化經濟結構的任務艱巨，制約開放型經濟發(fā)展的體制機制障礙仍然較多，對外開放面臨的風險增大，開放的層次、水平和效益亟待提高。

未來全面提升中國對外開放水平，重點需要突破以下三方面。第一，努力轉變對外貿易增長方式。一要改變出口主要依靠低成本和拼數(shù)量的方式，改變粗放型和數(shù)量型的經濟增長方式，使出口主體形式和貿易形式多樣化。努力創(chuàng)造具有自己知識產權、自己品牌的商品和服務出口，控制資源性、高耗性、高污染產品的生產和出口，擴大新技術產品和附加值高的產品出口。提高加工貿易的層次，改變產品貿易量增加而貿易增加值低的現(xiàn)狀，加快產品的升級換代，使出口貿易從數(shù)量擴張向質量提升轉變。二要調整進口產品結構和市場結構，優(yōu)先進口國內發(fā)展必需的、重要的、緊缺的高新產品、高新設備、高新技術和戰(zhàn)略性資源，實現(xiàn)戰(zhàn)略物資進口的來源多元化、方式多樣化和渠道穩(wěn)定化。三要發(fā)展綠色產品貿易，要嚴格控制高耗能和高污染產品的貿易，形成有利于節(jié)約資源和保護環(huán)境的貿易結構。

第二，努力提高利用外資的質量和水平。一要將引進外資同提升國內產業(yè)結構和技術水平相結合，同促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展和提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力相結合。通過引進外資，對現(xiàn)有企業(yè)進行改造、提高，依靠技術的優(yōu)化升級實現(xiàn)規(guī)模經營，努力提高結構優(yōu)化效益、規(guī)模經濟效益和區(qū)域分工效益。從主要依靠增加資金投入，轉變?yōu)橹饕揽刻岣呱a要素質量，增加綜合要素生產率對經濟增長貢獻的份額。二要合理利用外資，發(fā)展開放型經濟，改變結構不合理、產品質量差、附加值低的狀況，通過引進一批高附加值、高技術的產品，加速產業(yè)結構的優(yōu)化升級，做好引進技術的轉化、吸收和創(chuàng)新。三要加強對外資產業(yè)和區(qū)域投向的引導，抓住國際產業(yè)轉移的機遇，擴大外資直接投資規(guī)模，引導外商參與國家鼓勵的基本建設項目，包括農業(yè)綜合開發(fā)和能源、交通、重要原材料的建設項目，擁有先進技術、能改進產品性能、節(jié)能降耗和提高企業(yè)經濟效益的項目，能綜合利用能源防止環(huán)境污染的技術項目等。

第三，努力實施中國企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略。實施“走出去”的發(fā)展戰(zhàn)略，是新階段對外開放的重要舉措，是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求。黨的十六大報告明確提出，“鼓勵和支持有比較優(yōu)勢的各種所有制企業(yè)對外投資，帶動商品和勞務出口，形成一批有實力的跨國企業(yè)和著名品牌”。為此，一要更好地在全球范圍內優(yōu)化資源配置，充分利用國外自然資源、科技資源和人才資源，實施戰(zhàn)略性的海外投資，創(chuàng)立中國自己的世界級名牌產品。二要把技術設備、產品帶出去，提高其在國際市場的占有率，發(fā)揮比較優(yōu)勢，在互利互惠的共贏中促進國家經濟的發(fā)展。三要積極參與國際經濟競爭與合作，開展跨國經營和跨國投資，培育跨國公司，在對外投資中做到以企業(yè)為主、以市場為導向、以提高經濟效益和增強國際競爭力為目的。投資的重點要放在能源、原材料、高技術等領域。

（作者分別為國家開發(fā)銀行研究員、武漢大學經濟與管理學院教授；武漢大學經濟與管理學院教授、中國美國經濟學會會長）

責編/刁娜    美編/陳媛媛