【摘要】慈善領(lǐng)域應(yīng)急機(jī)制作為社會自發(fā)的免疫系統(tǒng)的一個重要組成部分，能夠及時快速處理分散性信息，應(yīng)對分散性危機(jī)，繼而做出快速反應(yīng)，進(jìn)行自我適應(yīng)性調(diào)整。因此，迫切需要對慈善組織在突發(fā)公共事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、物資保障等環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計。

【關(guān)鍵詞】慈善  應(yīng)急預(yù)警機(jī)制  聯(lián)防聯(lián)控    

【中圖分類號】C916    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

盡管近年來我國在應(yīng)急管理體制方面進(jìn)行了重大改革，但仍處于過渡磨合期，條塊分割、信息渠道不暢、資源難以整合等問題依然存在。特別是疫情前期暴露出許多短板和不足，如指揮不當(dāng)、物資緊缺、調(diào)度混亂等。慈善組織作為政府、市場之外的重要社會治理主體，理應(yīng)成為公共事務(wù)的治理主體之一。提高慈善組織的應(yīng)急管理能力是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。為避免慈善領(lǐng)域中被動局面的再度發(fā)生，需要在危機(jī)治理思想、應(yīng)急管理方法、社會治理結(jié)構(gòu)等層面進(jìn)行系統(tǒng)梳理和分析思考，盡快在慈善領(lǐng)域建立應(yīng)急機(jī)制，實現(xiàn)政府部門與慈善組織之間在應(yīng)急管理職能與作用方面的無縫隙銜接。為此，需盡快明確慈善組織在突發(fā)公共事件應(yīng)急中的角色和定位。

建立慈善領(lǐng)域應(yīng)急預(yù)警機(jī)制

預(yù)防是最經(jīng)濟(jì)、最有效的應(yīng)對風(fēng)險策略。黨的十九屆三中全會決定提出，要建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系。為了充分激發(fā)以慈善組織為重要載體的社會力量，應(yīng)將建立慈善領(lǐng)域應(yīng)急機(jī)制作為完善國家應(yīng)急體系的一項重要內(nèi)容，督促慈善行業(yè)組織制定專門的應(yīng)急預(yù)案，健全國家突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系。

要堅持底線思維，強(qiáng)化風(fēng)險意識，緊緊圍繞“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置”的目標(biāo)，建立慈善領(lǐng)域應(yīng)急預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化研究型慈善組織和民間智庫關(guān)于公共安全風(fēng)險如地震、重大疫情等的信息收集、分析、利用能力，健全網(wǎng)絡(luò)直報、輿情監(jiān)測、科研發(fā)現(xiàn)報告等多渠道公共安全風(fēng)險監(jiān)測和快速反應(yīng)體系，實現(xiàn)重大公共安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警信息數(shù)據(jù)共享，完善公共安全重大風(fēng)險研判、評估、決策、防控協(xié)同機(jī)制，提高重大公共安全風(fēng)險發(fā)現(xiàn)、報告、預(yù)警、響應(yīng)、處置能力，做好未來10年或20年內(nèi)國家重大安全風(fēng)險研究預(yù)判和重大災(zāi)情、疫情防范訓(xùn)練。

風(fēng)險預(yù)防控制體系與重大事故救治體系密不可分，貫穿風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警、評估、預(yù)防控制、醫(yī)療救治等方面，聯(lián)通“預(yù)防—控制—治療”的全鏈條、各環(huán)節(jié)。一旦出現(xiàn)可能威脅人民群眾生命安全和身體健康的重大傳染病或公共事件時，應(yīng)及時傾聽和回應(yīng)專家意見，賦予公眾知情權(quán)，及時向公眾報告，強(qiáng)化公眾自我防護(hù)意識，防止出現(xiàn)社會恐慌。慈善組織也應(yīng)配合應(yīng)急管理、衛(wèi)生、疾病防疫等部門，提前制定科學(xué)合理的防控預(yù)案，做最壞的打算。

加大應(yīng)急預(yù)警機(jī)制和治理體系方面的投入，做到把危機(jī)、教訓(xùn)變成知識、把知識上升為制度、把制度演化為治理能力，在一定程度上避免“可預(yù)期失效”?；谛鹿诜窝滓咔閼?yīng)對中暴露出的基層社區(qū)參與應(yīng)急管理能力不強(qiáng)、民眾的社會安全意識和應(yīng)急能力不夠充分等短板，慈善組織可以通過對企事業(yè)單位、基層社區(qū)和廣大民眾進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)培訓(xùn)、活動宣傳、思想引領(lǐng)等開展預(yù)防教育，傳播防災(zāi)減災(zāi)知識，提高公眾的風(fēng)險意識和預(yù)防能力。

建立慈善領(lǐng)域應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)控、協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制

應(yīng)急管理涉及交通、通信、救援、消防、安全、醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品、環(huán)境、能源等領(lǐng)域，幾乎涵蓋所有政府部門。為應(yīng)對不斷變化的突發(fā)公共安全事件和風(fēng)險，應(yīng)盡快實現(xiàn)從現(xiàn)有單項應(yīng)急管理向綜合應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變，不斷整合和協(xié)調(diào)現(xiàn)有應(yīng)急管理機(jī)制。建議將民間公益慈善組織納入應(yīng)急管理體系，探索一條全新的“政、商、軍、警、民”聯(lián)動的國家應(yīng)急救援體制?？梢哉f，建立常態(tài)、長效的慈善組織之間、以及慈善組織和政府之間的應(yīng)急救援聯(lián)動機(jī)制具有制度性意義。一方面，充分發(fā)揮政府善治作用，支持和鼓勵慈善組織的慈善行為與救助活動，為其創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和法律環(huán)境；另一方面，建立政府、企業(yè)與社會組織的新型合作關(guān)系，激活民間潛伏的多股專業(yè)力量，實現(xiàn)與政府的合作治理，推動應(yīng)急救援方式的創(chuàng)新。

根據(jù)現(xiàn)行體制，民政部門主管慈善，公共衛(wèi)生事件屬衛(wèi)生健康委員會主管，應(yīng)急管理部門主要負(fù)責(zé)自然災(zāi)害。這種管理體制在平時可行，但遭遇重大突發(fā)事件時，需進(jìn)一步強(qiáng)化各自職責(zé)并有序?qū)?、有機(jī)聯(lián)動。考慮到重大突發(fā)公共安全事件對國民經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定造成的沖擊和危害，以及未來發(fā)生的可能性，應(yīng)大幅提升對應(yīng)急準(zhǔn)備的重視程度，把針對重大突發(fā)公共安全事件的全國應(yīng)急準(zhǔn)備上升為國家安全戰(zhàn)略，并強(qiáng)化不同災(zāi)種（如地震、洪災(zāi)、臺風(fēng)、泥石流等自然災(zāi)害、重大傳染病等）、條塊、政府與社會、慈善組織之間的聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)同準(zhǔn)備。

按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生安全事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。由于各種災(zāi)害事件大都具有突發(fā)性、破壞性、危害性，往往造成重大人員傷亡或財產(chǎn)損失，亟需在緊急搜救、醫(yī)療衛(wèi)生、防疫、住所、食物、飲用水、防寒衣物、通訊等方面給予及時救助和幫扶。由此，需要占用大量人力、物力和財力。由于各級政府部門人員有限，慈善組織完全可以承接以下工作，盡早建立起應(yīng)急救援聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制：一是建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制；二是提供需求信息；三是及時有序引導(dǎo)開展募捐和救助活動。重大突發(fā)事件的預(yù)防、處置需要政府、市場與社會多方力量共同參與、協(xié)同應(yīng)對。此次疫情防控凸顯出政府各部門之間的縱向傳達(dá)與管控能力較強(qiáng)，而耽于橫向疏通協(xié)調(diào)，一個突出例子就是民間捐贈的供給方、慈善組織的接收方和醫(yī)院與居民的需求方三者之間未能有機(jī)協(xié)調(diào)，導(dǎo)致抗疫初期統(tǒng)籌不力。因此，要建立健全跨部門、跨地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控物資供應(yīng)工作機(jī)制，建立從原料供應(yīng)、生產(chǎn)、流通、儲備、使用等全鏈條的信息動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)。

應(yīng)急物資保障體系是重大疫情防控和國家公共安全應(yīng)急管理體系的重要支撐。一方面，充分利用國家日新月異的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、平臺優(yōu)勢和發(fā)達(dá)的電商、物流的數(shù)據(jù)化信息優(yōu)勢及專業(yè)化的效率優(yōu)勢，快速組建四大應(yīng)急大數(shù)據(jù)智慧平臺，即應(yīng)急大數(shù)據(jù)平臺、應(yīng)急物流平臺、應(yīng)急物資保障（電商）平臺、應(yīng)急城市交通指揮平臺。在建立國家應(yīng)急大數(shù)據(jù)平臺的基礎(chǔ)上，運用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等數(shù)字技術(shù)，在疫情和險情監(jiān)測分析、危機(jī)溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面，更好發(fā)揮支撐作用，輔助中央政府快速精準(zhǔn)決策，加快實現(xiàn)信息、物流的一體化高效精準(zhǔn)運作。另一方面，建立國家慈善或公益應(yīng)急救助信息平臺及慈善大數(shù)據(jù)監(jiān)管子平臺。應(yīng)急救助不僅僅是少數(shù)社會成員的個體行為，必須有一個平臺，才能更好凝聚各方力量，獲取更多的資金來源。同時，強(qiáng)制信息公開透明，做到慈善款項收支明細(xì)、捐贈物資去向的全鏈條、全方位監(jiān)管，最大限度杜絕管理亂象。

毋庸諱言，傳統(tǒng)的“小社會”已悄然演化為“大社會”，無論人才儲備、資金，還是技術(shù)、工具，民間力量已經(jīng)成長為一支非常強(qiáng)大的力量。突發(fā)公共事件發(fā)生后，緊急救援階段涌入事發(fā)地的慈善組織較多，政府不可能面對每一個慈善組織。因此，成立慈善組織應(yīng)急救援聯(lián)合會或樞紐組織是一個明智的選擇。通過建立協(xié)調(diào)服務(wù)平臺和信息平臺，制定協(xié)調(diào)聯(lián)動工作制度和規(guī)則，暢通救援各方聯(lián)系溝通渠道，以加強(qiáng)各級政府部門之間，以及政府與市場、社會等參與救援主體之間的協(xié)調(diào)協(xié)作，促進(jìn)信息共享、資源對接、行動有序協(xié)同，提升突發(fā)事件救助效率和水平。

建立慈善領(lǐng)域應(yīng)急救援機(jī)制

一方有難、八方支援。我國現(xiàn)代應(yīng)急救援機(jī)制的確立也經(jīng)歷了一個過程。2007年8月頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》中，社會力量的參與未納入進(jìn)來；2010年6月頒布的《自然災(zāi)害救助條例》則有了變化。《條例》第五條規(guī)定，發(fā)生事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)事件時，紅十字會、慈善會和公募基金會等社會組織，依法協(xié)助人民政府開展自然災(zāi)害救助工作，同時國家鼓勵和引導(dǎo)單位和個人參與自然災(zāi)害救助捐贈、志愿服務(wù)等活動。2016年3月頒布的《慈善法》第三十條規(guī)定：發(fā)生重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件，需要迅速開展救助時，有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，提供需求信息，及時有序引導(dǎo)開展募捐和救助活動?？梢哉f，這一規(guī)定將慈善組織在應(yīng)對重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件中的作用，提高到了一個全新的、更為重要的高度。以往由于協(xié)調(diào)不到位、信息不對稱、反饋不及時、活動不規(guī)范等原因，導(dǎo)致面對突發(fā)事件時，出現(xiàn)慈善組織與志愿者“添亂”“幫倒忙”、參與無序等現(xiàn)象。隨著現(xiàn)代應(yīng)急救援機(jī)制的建立與完善，專業(yè)救助理念、技術(shù)與人員素質(zhì)的不斷提升，也對慈善組織介入突發(fā)事件應(yīng)急救援提出了更高要求。

現(xiàn)實情況是，當(dāng)前我國應(yīng)急志愿服務(wù)人員的角色較為尷尬。一方面，雖然國家相關(guān)法律法規(guī)強(qiáng)調(diào)應(yīng)急志愿者參與災(zāi)區(qū)救援的重要性，但很多時候，志愿者的作用常常被忽略，且應(yīng)急預(yù)案中并未明確志愿者的角色和作用，以及志愿者參與救援的途徑、方式等。整體而言，目前我國應(yīng)急管理體系中整合社會資源、動員社會力量的能力還較為薄弱，幾乎仍停留于募集賑災(zāi)物資等初級階段。

事實上，慈善組織參與突發(fā)公共事件應(yīng)急救援的行動途徑多元且專業(yè)性強(qiáng)，主要包括資源動員（例如募集資金和物資、動員和招募志愿者等）、資源對接（包括資金、物資、人員等的對接）和項目實施（傷患及其家屬的心理疏導(dǎo)、社區(qū)防護(hù)宣傳、志愿者培訓(xùn)、救護(hù)人員支持和撫恤、后勤保障等）。因此，建議建立應(yīng)急救援慈善組織聯(lián)合會與數(shù)據(jù)庫，了解各個組織的專長，平時加強(qiáng)訓(xùn)練與溝通，明確各自優(yōu)勢，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與分工合作，以便于將來分階段、分角色地介入災(zāi)后應(yīng)急救援。同時，建立慈善110災(zāi)害信息救援平臺。一旦發(fā)生突發(fā)事件，該地區(qū)受災(zāi)群眾需要的食品、飲用水、防寒衣物、臨時住所、醫(yī)療防疫等物資，以及醫(yī)療衛(wèi)生救治等方面的專業(yè)人員需求信息等，及時向社會發(fā)布，引導(dǎo)政府相關(guān)部門、企事業(yè)單位、社會組織、社會工作者、志愿者等迅速提供必要的救助服務(wù)。

民間有大智慧，專業(yè)的人做專業(yè)的事。捐贈物資發(fā)放過程中，除了依靠行政管理體系運作之外，還可借用社會組織、公司的專業(yè)性與效率。政府部門要舍得放權(quán)，大膽啟用專業(yè)的社會組織、慈善組織來承接相應(yīng)工作，從而實現(xiàn)政府、企業(yè)和社會組織之間治理機(jī)制的有效銜接與合作。鑒于此，鼓勵國內(nèi)企業(yè)根據(jù)自身優(yōu)勢和行業(yè)特點，建立專業(yè)的公益組織和應(yīng)急志愿服務(wù)團(tuán)隊。慈善組織應(yīng)獨立于政府部門進(jìn)行運作，充分發(fā)揮在應(yīng)急救助中精細(xì)化、差異化和個性化方面的專長，成為政府力量的有益補(bǔ)充。

除了應(yīng)急救助服務(wù)，慈善組織還可以在及時有序引導(dǎo)開展募集社會資源和救助活動方面發(fā)揮重要作用。對此，《公益事業(yè)捐贈法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《自然災(zāi)害救助條例》《慈善法》等都作出了相關(guān)規(guī)定。此外，據(jù)2018年中國科協(xié)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國具備科學(xué)素質(zhì)的公眾比例僅為8.47%，與美國28％（2018年）、加拿大42％（2014年）、瑞典35％（2005年）的數(shù)據(jù)相距甚遠(yuǎn)。慈善組織可以利用科普宣傳、科普展覽、知識互動等形式，在傳統(tǒng)媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體、事故發(fā)生地等平臺為受災(zāi)民眾進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)知識宣傳，增強(qiáng)民眾防災(zāi)減災(zāi)意識，大力提高民眾科學(xué)素質(zhì)。

倡導(dǎo)設(shè)立“志愿者節(jié)”

在抗擊疫情過程中，涌現(xiàn)了很多暖心的志愿服務(wù)瞬間。但盡管如此，和國外相比，應(yīng)急志愿服務(wù)在我國還有很大的發(fā)展空間。1997年，《防震減災(zāi)法》未曾提到地震志愿者服務(wù)；2007年，《國家地震應(yīng)急預(yù)案》中明確了地震志愿服務(wù)力量的重要性，規(guī)定了志愿者隊伍參與的職責(zé)，要求“各級人民政府定期組織各級應(yīng)急管理、救援人員和志愿者進(jìn)行業(yè)務(wù)知識及技能的培訓(xùn)”。為大力弘揚全社會志愿服務(wù)、慈善服務(wù)的公益精神，建議在每年3月5日“志愿者服務(wù)日”的基礎(chǔ)上設(shè)立“志愿者節(jié)”，作為國家的法定假日，以激勵越來越多的人自愿參與志愿服務(wù)、慈善公益服務(wù)，從而為慈善領(lǐng)域的應(yīng)急救援服務(wù)培養(yǎng)、積累亟需的大量專業(yè)人才，進(jìn)而成立企業(yè)級、協(xié)會級、自組織級（如記者協(xié)會、醫(yī)師協(xié)會、科學(xué)家協(xié)會、工程師協(xié)會等）的民間公益智庫和專業(yè)志愿者人才庫，使公益志愿服務(wù)在全社會蔚然成風(fēng)。

（作者為中共中央黨校（國家行政學(xué)院）科學(xué)社會主義教研部教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/張忠華    美編/楊玲玲