【摘要】“多予少取放活”，是中國(guó)鄉(xiāng)村振興的根本原則，也是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的根本方向，在新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興互動(dòng)共進(jìn)的發(fā)展大勢(shì)下，“多予少取放活”也就有了不斷更新的主題內(nèi)容和時(shí)代蘊(yùn)涵。只有通過(guò)全面創(chuàng)新的體制改革，從體制性、制度性政策層面上，切實(shí)推進(jìn)落實(shí)“多予少取放活”，才能在廣大鄉(xiāng)村真正實(shí)現(xiàn)“一核三治”，奠定基層治理現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民 多予少取放活 鄉(xiāng)村振興 《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》
【中圖分類(lèi)號(hào)】C31 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
鄉(xiāng)村振興，是當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重中之重，是實(shí)現(xiàn)全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略之舉。“多予少取放活”是我國(guó)實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本原則和處理“三農(nóng)問(wèn)題”的重要方法，自1998年被黨中央提出以來(lái)，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)方面，發(fā)揮了巨大的歷史性作用。自黨的十九大提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”部署以來(lái)，鄉(xiāng)村振興的國(guó)內(nèi)和國(guó)際環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，“城鄉(xiāng)二元體系”的制度性結(jié)構(gòu)也在不斷改革中調(diào)整轉(zhuǎn)換，新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興雙向互動(dòng)的良性格局日趨形成。因此，“多予少取放活”的發(fā)展原則，也亟待緊跟新時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)加以轉(zhuǎn)型升級(jí)。
那么，從農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程來(lái)觀察，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)在“多予少取放活”的主題內(nèi)容和轉(zhuǎn)型升級(jí)的方式上，有什么新的創(chuàng)新和新的作為？根據(jù)我們?cè)谌珖?guó)多個(gè)地方的實(shí)證調(diào)研，可以發(fā)現(xiàn)和總結(jié)什么樣的經(jīng)驗(yàn)規(guī)律？可以對(duì)比總結(jié)出什么樣的發(fā)展結(jié)論？筆者將通過(guò)本文進(jìn)行深入分析，以期推動(dòng)鄉(xiāng)村振興再開(kāi)新局。
“多予”：從財(cái)政性扶持到政策性支持
“多予少取放活”，自1998年黨中央在《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》中提出以來(lái)，一直就是指導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的根本性原則，并在其后的歷次黨中央關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要文件中反復(fù)加以強(qiáng)調(diào)。2019年6月24日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議審議《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，再次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“多予少取放活”原則，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合一體發(fā)展。針對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作，黨中央和國(guó)務(wù)院提出和推行了一系列重大的財(cái)政性扶持政策，僅從2013年到2018年的五年間，中央對(duì)扶貧脫貧的財(cái)政支出就達(dá)2800億。這些重大的財(cái)政性扶持，極大地改變了中國(guó)農(nóng)村落后的生產(chǎn)生活條件，使整個(gè)鄉(xiāng)村的公共設(shè)施和公共服務(wù)得以極大改善。然而，在當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)急劇變化的發(fā)展趨勢(shì)下，為了推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)發(fā)展，也需要在“多予”方面加以轉(zhuǎn)型升級(jí)，從主要關(guān)注“財(cái)政性扶持”，提升到更多關(guān)注“政策性支持”，這主要體現(xiàn)在以下方面：
——多予政策。多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，主要體現(xiàn)為財(cái)政性扶持，其實(shí)現(xiàn)方式也多是給錢(qián)給物、修路搭橋、建房通電、移民搬遷、獎(jiǎng)補(bǔ)農(nóng)業(yè)等。但經(jīng)歷過(guò)這么多的財(cái)政性扶持，農(nóng)村長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性制約卻依然存在，主要體現(xiàn)為“人多地少”的結(jié)構(gòu)性矛盾難以克服，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有的發(fā)展程度不足以支撐農(nóng)業(yè)人口高質(zhì)量生活，農(nóng)民青壯年大量外出打工，農(nóng)民工資性收入和財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)村公共支出和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市。因此，這就需要盡快打破城鄉(xiāng)二元分割的一系列制度體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移。而要從根本上消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，就必須盡快消除城鄉(xiāng)資源雙向自由流動(dòng)的各種制度約束，但這是僅有“給錢(qián)給物”性財(cái)政性扶持無(wú)法根本解決的，亟待從宏觀體制機(jī)制、制度結(jié)構(gòu)上加以深化改革。
例如，消除農(nóng)民市民化的制度性障礙，加快推進(jìn)“以人為本”的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，緩解農(nóng)村“人多地少”的根本性緊張矛盾；如推進(jìn)農(nóng)村承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的改革力度，賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒏咝Щl(fā)展；再例如盡快出臺(tái)農(nóng)民宅基地及房產(chǎn)制度改革，落實(shí)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”改革力度和“確權(quán)頒證”，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)宅基地及其農(nóng)民房產(chǎn)的市場(chǎng)化流傳，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，增加農(nóng)民融入城鎮(zhèn)化的資金保障。而在農(nóng)村空心化、農(nóng)民城鎮(zhèn)化的未來(lái)發(fā)展大勢(shì)下，要解決以上結(jié)構(gòu)性、制度性問(wèn)題，就必須通過(guò)深化制度改革，從政策上支持城鄉(xiāng)要素自由雙向流動(dòng)，支持城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)化平等交易，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；l(fā)展。這就亟待中央從頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略高度，不斷深化宏觀經(jīng)濟(jì)體制的改革和城鄉(xiāng)土地制度、戶(hù)籍制度等方面的改革，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略從制度上落到實(shí)處，從財(cái)政性扶持轉(zhuǎn)型升級(jí)到政策性扶持，進(jìn)一步釋放城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最大制度活力。
——多予產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺，是農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和保障。只有強(qiáng)大和可持續(xù)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，才能吸引更多的優(yōu)秀人才扎根農(nóng)村。當(dāng)前開(kāi)展的農(nóng)村“三大革命”（農(nóng)村垃圾、污水、廁所革命）雖然極大地提高農(nóng)民的生活質(zhì)量和生活環(huán)境，但是，我們?cè)谌珖?guó)各地的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“美麗鄉(xiāng)村”的“空心化現(xiàn)象”依然在一些地方普遍存在。農(nóng)村衰落、農(nóng)民減少這是難以逆轉(zhuǎn)的城鎮(zhèn)化大勢(shì)，其根本的原因還是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)無(wú)法支撐眾多的農(nóng)村人口生存和生活。
2018年，我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重僅為7.2%，而我國(guó)農(nóng)村常駐人口占全國(guó)人口之比高達(dá)40.42%，如此的比值差距顯而易見(jiàn)，單憑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)根本無(wú)法支撐農(nóng)村人口的生產(chǎn)生活。因此，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，一方面，要加快農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移和市民化融入；另一方面，必須加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)?；⒏弋a(chǎn)值發(fā)展。但僅靠一鄉(xiāng)一鎮(zhèn)、一家一戶(hù)的新農(nóng)村建設(shè)，根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)所需的高投入和高成本。這就需要國(guó)家在支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中，在農(nóng)民減少、農(nóng)地集中的條件下，從城市資本自由下鄉(xiāng)、農(nóng)村金融多渠道融資、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策性扶植等方面，加大政策性和制度性支持的力度。如在尊重農(nóng)民自主意愿、并有制度化程序保障的情況下，加快農(nóng)村承包地的流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的制度支持，加快宅基地閑置的推出整理和復(fù)墾流轉(zhuǎn)，加大國(guó)有企業(yè)扶持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策優(yōu)惠等。
——多予人才。農(nóng)村人才是與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密相關(guān)的，吸引更多的各種人才進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展才有主體性力量；而只有農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，才能吸引更多人才扎根農(nóng)村，這是環(huán)環(huán)相扣的良性循環(huán)。人依靠產(chǎn)業(yè)而生活，產(chǎn)業(yè)依靠人而經(jīng)營(yíng)，而其根本活力還是“人的因素”。因此，破除農(nóng)村留不住人才、農(nóng)村空心化嚴(yán)重的根本之道，還是需要在政策性支持上深化改革：一是暢通城市人才下鄉(xiāng)的體制機(jī)制，一方面農(nóng)村新一代農(nóng)民工不斷進(jìn)城打工，另一方面城市退休人員和中產(chǎn)階層向往鄉(xiāng)村生活。這就說(shuō)明，需要破除城市人才在農(nóng)村承包土地、購(gòu)買(mǎi)宅基地及其住房、在鄉(xiāng)村醫(yī)療養(yǎng)老等方面的制度障礙，允許城市人才下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或長(zhǎng)期居住養(yǎng)老。二是需要培育鄉(xiāng)村本土化人才，只有長(zhǎng)期居住鄉(xiāng)村、有可靠產(chǎn)業(yè)支撐的本土化人才，才是振興鄉(xiāng)村的主體力量。多年來(lái)推行的大學(xué)生村官、大學(xué)生志愿者等外來(lái)人才很難長(zhǎng)期扎根農(nóng)村，實(shí)踐效果也不盡人意。全國(guó)各地在鄉(xiāng)村振興中也努力破解這一困境，如四川南江縣、成都天府新區(qū)創(chuàng)新的“村政學(xué)院”就是長(zhǎng)期培育鄉(xiāng)村本土化人才的可持續(xù)制度化機(jī)制，他們嘗試從鄉(xiāng)村的退伍軍人、致富能手、返鄉(xiāng)老板等本土化人才中，加以選拔人才，推送進(jìn)入村政學(xué)院培育提升，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村人才的可持續(xù)生成機(jī)制。三是需要培養(yǎng)一支具有穩(wěn)定性且素質(zhì)過(guò)硬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是國(guó)家政權(quán)在基層社會(huì)的一線(xiàn)政府，是鄉(xiāng)村振興的組織化主導(dǎo)力量，其作用的發(fā)揮在鄉(xiāng)村振興中十分重要。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍的狀況十分堪憂(yōu)，干部待遇低、工作負(fù)擔(dān)重、責(zé)任壓力大，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍不穩(wěn)定、不敢擔(dān)當(dāng)作為的趨向較為凸出，也亟需通過(guò)政策性激勵(lì)和制度性改革，減輕基層干部“責(zé)、權(quán)、利”嚴(yán)重失衡的困局，進(jìn)一步穩(wěn)定和優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的隊(duì)伍和素質(zhì)。
“少取”：從稅費(fèi)性少取到資源性少取
從農(nóng)村中不斷汲取各種稅費(fèi)，支持工業(yè)化和城市化原始積累，這是后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家的通例，當(dāng)代中國(guó)的現(xiàn)代化推進(jìn)也不例外。改革開(kāi)放前，通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度的社會(huì)主義改造，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有、集體經(jīng)營(yíng)的制度體系，加上戶(hù)籍制度和統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度的多重制度約束，中國(guó)的工業(yè)化和城市化發(fā)展，從農(nóng)村中汲取了大量的農(nóng)副產(chǎn)品和稅費(fèi)資金，極大地支持了中國(guó)工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的初步積累和體系建設(shè)，這是中國(guó)農(nóng)民對(duì)現(xiàn)代化發(fā)展的基礎(chǔ)性貢獻(xiàn)。
改革開(kāi)放后，從農(nóng)村土地承包開(kāi)始的改革進(jìn)程，一路擴(kuò)張推進(jìn)，農(nóng)村土地集體所有，但承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到每家每戶(hù)，極大地解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，同時(shí)也解放了農(nóng)村的勞動(dòng)力。廣大農(nóng)民在解決了溫飽問(wèn)題的同時(shí)，也逐步自由地進(jìn)入各類(lèi)城市打工賺錢(qián)，農(nóng)村的面貌也逐漸發(fā)生著巨大的變化。但因?yàn)楫?dāng)時(shí)所處的現(xiàn)代化發(fā)展階段所限，國(guó)家征購(gòu)各種農(nóng)業(yè)稅的制度還在繼續(xù)汲取農(nóng)村資源，加上農(nóng)村勞動(dòng)力的進(jìn)城轉(zhuǎn)移，農(nóng)村的人才、資金進(jìn)一步被“虹吸”到各級(jí)各類(lèi)城市，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的衰落和衰敗一度顯現(xiàn)。同時(shí)，縣、鄉(xiāng)基層政府通過(guò)“三提五統(tǒng)”（“三提五統(tǒng)”是指農(nóng)戶(hù)上交給村級(jí)組織的三項(xiàng)提留和上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)組織的五項(xiàng)統(tǒng)籌，所謂“三提”是指農(nóng)戶(hù)上交給村級(jí)組織的三種提留費(fèi)用，包括公積金、公益金和行政管理費(fèi)，“五統(tǒng)”是指農(nóng)戶(hù)上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的五項(xiàng)統(tǒng)籌，包括教育附加費(fèi)、計(jì)劃生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費(fèi)和優(yōu)撫費(fèi)。）也在加大農(nóng)民的各種負(fù)擔(dān)。二十世紀(jì)九十年后期，農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)達(dá)到歷史性的高峰，農(nóng)村社會(huì)的秩序和穩(wěn)定受到了極大的挑戰(zhàn)，這便是1998年黨中央提出“多予少取放活”政策的歷史背景。其后黨中央和國(guó)務(wù)院多次反復(fù)強(qiáng)調(diào)這一根本原則，嚴(yán)格控制和減少各種農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，直到2006年在全國(guó)范圍內(nèi)全面取消各種、各類(lèi)對(duì)農(nóng)民汲取的稅費(fèi)征收。
各種稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的全面取消使中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)入了“后稅費(fèi)時(shí)代”，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得以極大調(diào)動(dòng)，生產(chǎn)生活的條件得以極大地改善和提升，農(nóng)民進(jìn)城打工的各種制度性限制也逐漸松解。同時(shí)，中央及各級(jí)地方政府也加大對(duì)農(nóng)村的投入和財(cái)政補(bǔ)貼，種糧直補(bǔ)、化肥補(bǔ)貼、生豬補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、合作社補(bǔ)貼等，各種各樣的直接“明補(bǔ)”都不斷地推行。對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的“多予少取”政策，也進(jìn)入了歷史上的最好時(shí)期，農(nóng)民的各種“獲得感”也在不斷地充實(shí)和提升。
但在中國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)的快速發(fā)展時(shí)期，農(nóng)村人多地少、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)收入低效的結(jié)構(gòu)性矛盾始終存在，農(nóng)民工進(jìn)入各級(jí)城鎮(zhèn)打工也處于2億之多的歷史高峰。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快提速，各類(lèi)城市、城鎮(zhèn)攤大餅式的擴(kuò)張也持續(xù)處于瘋狂推進(jìn)階段，由此導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村土地的持續(xù)強(qiáng)烈的征收需求。一些地方政府對(duì)農(nóng)村的汲取方式，也就從“稅費(fèi)性汲取”日益轉(zhuǎn)入“資源型汲取”，農(nóng)村的各種土地資源、水資源、林木資源等，不斷地通過(guò)各種制度性和非制度性渠道被源源不斷地“汲入城市”。例如，在土地資源汲取方面，城鄉(xiāng)二元的土地制度和土地市場(chǎng)，城市土地屬于國(guó)有土地，農(nóng)村土地屬于集體所有。各類(lèi)城市建設(shè)用地，只能通過(guò)拍賣(mài)租用國(guó)有土地，農(nóng)村集體土地不能進(jìn)入城市土地拍賣(mài)市場(chǎng)。也就是說(shuō)，只有一條制度性渠道：農(nóng)村集體土地——國(guó)家征收——招拍掛市場(chǎng)——城市建設(shè)用地，在此土地屬性和用途的轉(zhuǎn)換過(guò)程中，征收農(nóng)村土地的低價(jià)和拍賣(mài)城市土地的高價(jià)，其中巨大的土地級(jí)差收益，被地方政府和開(kāi)發(fā)商所壟斷。而農(nóng)民的土地權(quán)益和土地收益被嚴(yán)重忽略和漠視，每年幾萬(wàn)億的土地級(jí)差收益，各地農(nóng)民并沒(méi)有得到多少（從農(nóng)民手中征地補(bǔ)助往往只有幾萬(wàn)元到十幾萬(wàn)元，而拍賣(mài)給開(kāi)發(fā)商就高達(dá)幾十萬(wàn)元到幾百萬(wàn)元）。中國(guó)農(nóng)民依然對(duì)中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程默默地作出巨大的貢獻(xiàn)。
當(dāng)然，中國(guó)特色的社會(huì)主義土地制度體系，具有最大程度發(fā)揮土地資源潛能的制度績(jī)效，也是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的資源保障，顯示了社會(huì)主義公有制土地制度的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，近幾年來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院也在努力推進(jìn)城鄉(xiāng)土地制度改革的試點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)推廣，如2015年以來(lái)的“三塊地”（農(nóng)用地、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地）改革的不斷深化，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的“平等入市”等，都極大地釋放了農(nóng)村土地資源的發(fā)展?jié)摿Γ瑯O大地保證了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收人的增長(zhǎng)，也受到廣大農(nóng)民的普遍歡迎和支持，這將在城鄉(xiāng)融合一體化進(jìn)程中發(fā)揮長(zhǎng)久的制度和資源優(yōu)勢(shì)。
在未來(lái)的鄉(xiāng)村振興中，亟待通過(guò)制度性深化改革，進(jìn)一步建立完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的水資源交易平臺(tái)，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“同地、同權(quán)、同價(jià)”，賦予廣大農(nóng)民更多更重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)，切實(shí)保護(hù)更多農(nóng)民的公民權(quán)利，這才是真正根本有效的“多予少取”，也是未來(lái)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的根本制度之路。
“放活”：從管控型放活到自治型放活
改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)的工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，當(dāng)代中國(guó)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了歷史性的巨變，城鄉(xiāng)雙向自由流動(dòng)的趨勢(shì)不斷加強(qiáng)。但城鄉(xiāng)二元分割的基本制度格局，還未從根本上得到改變，如城鄉(xiāng)二元的土地制度、城鄉(xiāng)二元的戶(hù)籍制度、城鄉(xiāng)二元的福利制度、城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)體系等，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的放活，也基本上是農(nóng)民自主生產(chǎn)的自由和進(jìn)出城市打工的自由。
但由于各種制度性的限制和約束，2億之多的農(nóng)民工還是長(zhǎng)期處于“進(jìn)退兩難”的境地：“城市留不下、農(nóng)村呆不住”。城市的高房?jī)r(jià)、高消費(fèi)和高成本，使廣大農(nóng)民工無(wú)法真正融入城市，但農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的單一和低效，規(guī)模化農(nóng)業(yè)的土地制約，農(nóng)村生活的無(wú)穩(wěn)定收入保障等，也使農(nóng)民根本無(wú)法在農(nóng)村安心生產(chǎn)和生活，廣大農(nóng)民工依然處于“城鄉(xiāng)漂流”的不穩(wěn)定狀態(tài)的“尷尬困局”。也使各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的“放活”依舊是某種“管控型放活”，亟需通過(guò)制度性改革，促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)民真正走向“自治型放活”。
——放活城鄉(xiāng)要素的雙向自由流動(dòng)，農(nóng)村要真正減少人口數(shù)量，推動(dòng)土地集約化規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)收益，就需要大量的農(nóng)民逐步真正一體化融入城市生活，而農(nóng)民真正融入城市，就需要土地制度和戶(hù)籍制度等方面的改革放活；同時(shí)，鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)，也需要城市的人才、資本和技術(shù)能夠快速地進(jìn)入農(nóng)村投資和創(chuàng)業(yè)。這都需要盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的遷移和居住制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系，真正建立城鄉(xiāng)要素雙向自由流動(dòng)的法律制度和政策依據(jù)。
——放活村民自治的基層民主力量，農(nóng)村真正的振興，只能是各地農(nóng)民自主自治的振興。如果城鄉(xiāng)人才能夠自由流動(dòng)，真正熱愛(ài)田園生活的各種人士能夠扎根農(nóng)村，其積極性和自主性將得到充分發(fā)揮，鄉(xiāng)村振興才能夠得到可持續(xù)的主體性支持。因此，當(dāng)前亟需改革各級(jí)政府大包大攬的局面，逆轉(zhuǎn)村民自治行政化日益嚴(yán)重的趨勢(shì)，健全落實(shí)各種村民自治的制度體系，發(fā)揮基層民主的組織化作用，釋放基層民主自治的長(zhǎng)久活力，讓基層民主自治真正成為基層治理現(xiàn)代化的堅(jiān)強(qiáng)基礎(chǔ)。
——放活鄉(xiāng)村社會(huì)組織的組織化功能，在城鎮(zhèn)化加快和人口流動(dòng)日益強(qiáng)化的趨勢(shì)下，農(nóng)村社會(huì)的一些社會(huì)化問(wèn)題日益凸顯，如日益嚴(yán)重的農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題、日益凸顯的農(nóng)村留守兒童問(wèn)題、農(nóng)村社會(huì)秩序和禮俗的衰落問(wèn)題等。在這種農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)分化和城鄉(xiāng)流動(dòng)性不斷加深的趨勢(shì)下，黨的基層組織和鄉(xiāng)村干部根本不可能做到大包大攬，其管控型治理也不可能長(zhǎng)期維持。這就要極大推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)組織的培育和成長(zhǎng)，特別是公共服務(wù)類(lèi)專(zhuān)業(yè)組織的培育，使其在農(nóng)村教育、農(nóng)村養(yǎng)老和農(nóng)村文化、農(nóng)村糾紛化解等方面發(fā)揮更大的自組織作用。
——放活鄉(xiāng)村干部創(chuàng)新作為的自主空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊兩委，是鄉(xiāng)村振興的最大組織化力量，也是農(nóng)村權(quán)力和資源的協(xié)調(diào)和配置中心，其干部隊(duì)伍的穩(wěn)定及其作用的發(fā)揮，是鄉(xiāng)村振興中的關(guān)鍵組織力量。但在目前的鄉(xiāng)村治理中，層層加碼、層層追責(zé)的壓力型體制，使基層干部不堪其負(fù)，更使村民自治的村兩委干部日益成為行政化的附屬和“跑腿”。廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)干部在各種形式主義的填報(bào)材料、應(yīng)付檢查、考核評(píng)比中艱難負(fù)重前行，其改革創(chuàng)新的自主性和積極性根本無(wú)從施展。亟需通過(guò)行政體制的改革、干部考核體系的改革和鄉(xiāng)村民主自治的加強(qiáng)，通過(guò)制度化激勵(lì)機(jī)制，擴(kuò)大廣大鄉(xiāng)村干部的自主創(chuàng)新空間和創(chuàng)新活力。
綜上所述，“多予少取放活”是中國(guó)鄉(xiāng)村振興的根本原則，也是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的根本方向，在新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興互動(dòng)共進(jìn)的發(fā)展大勢(shì)下，“多予少取放活”也就有了不斷更新的主題內(nèi)容和時(shí)代蘊(yùn)含。只有通過(guò)全面創(chuàng)新的體制改革，從體制性、制度性政策層面上，切實(shí)推進(jìn)落實(shí)“多予少取放活”，充分推動(dòng)城鄉(xiāng)要素的雙向自由流動(dòng)，才能在廣大鄉(xiāng)村真正實(shí)現(xiàn)“一核三治”（黨的領(lǐng)導(dǎo)是核心，自治、法治、德治三治融合），才能真正構(gòu)建城鄉(xiāng)互動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展的良性制度格局，也只有這樣，才能長(zhǎng)久奠定基層治理現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)。
（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所“政治發(fā)展與國(guó)家治理”項(xiàng)目首席研究員、博導(dǎo)）
【參考文獻(xiàn)】
①《中共中央印發(fā)〈中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例〉》，新華網(wǎng)，2019年9月1日。
責(zé)編/谷漩 美編/楊玲玲
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