【摘要】抗擊新冠肺炎疫情是“對國家治理體系和治理能力的一次大考”，依靠整體性社會動員機制、織密的社會治理網(wǎng)絡與現(xiàn)代化的網(wǎng)絡技術(shù)正在發(fā)揮積極作用。同時，此次疫情暴露了社會治理領(lǐng)域風險防控存在諸多問題。為此，疫情防控需要高度重視各類風險教育，完善重大疫情應急管理體系，著力提升依法防控水平，不斷優(yōu)化干部用人機制。

【關(guān)鍵詞】疫情防控 社會治理能力 網(wǎng)絡技術(shù)

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

在過去一個多月的疫情防控（以武漢封城為標志）過程中，我國在治理體系、應急能力、信息傳播、干部能力等方面暴露出一些短板和不足。理性認識疫情防控中暴露出的問題，認真反思總結(jié)疫情治理中的經(jīng)驗教訓，將會使我國的社會治理體系獲得整體性的改進，社會治理能力得到全面性提升。

疫情防控彰顯的治理優(yōu)勢體現(xiàn)在：整體性社會動員機制、織密的社會治理網(wǎng)絡以及現(xiàn)代化的網(wǎng)絡技術(shù)

整體性社會動員機制。在黨中央和國務院統(tǒng)一部署下，全社會動員能力短時間內(nèi)充分釋放，中央和地方、政府和社會、災區(qū)和非災區(qū)緊急動員，迅速形成“上下貫通、軍地協(xié)調(diào)、全民動員、區(qū)域協(xié)作”的疫情防控格局。中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導小組果斷決定全國范圍內(nèi)延長春節(jié)假期；急調(diào)軍隊和全國各地醫(yī)療人員馳援武漢；再次動用汶川地震災區(qū)善后重建中創(chuàng)造的“對口支援”機制。在具體工作中，搶建、改造了大量醫(yī)院，數(shù)萬名醫(yī)務工作者奮不顧身堅守最前線。各地各部門各司其職、協(xié)調(diào)聯(lián)動，緊急行動、全力奮戰(zhàn)，有關(guān)企業(yè)加班加點生產(chǎn)醫(yī)療用品，疫情防控物資全國統(tǒng)一調(diào)度……這些都彰顯了國家體制的優(yōu)越性。

織密的社會治理網(wǎng)絡。疫情發(fā)生以來，各地防控力量向城鄉(xiāng)社區(qū)下沉，通過構(gòu)筑嚴密的“人民防線”，有效阻隔了疫情的蔓延態(tài)勢。實踐表明，織密織牢第一道防線始于“干部帶頭”，基層黨組織和廣大黨員干部全面擔起了疫情防控政治責任，有效發(fā)揮了戰(zhàn)斗堡壘作用和先鋒模范作用；織密織牢第一道防線成于“多方合力”，以基層廣大黨員、干部、社區(qū)工作者、網(wǎng)格員、志愿者為主體開展網(wǎng)格化治理，進行地毯式排查，加上社區(qū)組織與民間力量的作用，編織出一道滲透到城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的疫情防控網(wǎng)。推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源、服務下沉到基層，讓社會治理的“末梢神經(jīng)”更敏感、更暢通，在疫情防控戰(zhàn)中發(fā)揮了重要作用。

現(xiàn)代化的網(wǎng)絡技術(shù)。在此次疫情防控過程中，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)對疫情預防、溯源、治療、追蹤，以及城市管理、物流、信息發(fā)布、問題解答，乃至病毒基因測序等方面都發(fā)揮著重要作用?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)的應用，一方面，有效提高了信息的透明度，壓減謠言等虛假信息傳播空間；另一方面，在疫情防控信息的“快速采集、實時分析、精準上報”方面具有無可比擬的優(yōu)勢，既能保證信息管理的暢通、高效，又減少重復性的工作和錯誤信息。另外，運用線上方式保障物資采購、遠程辦公、遠程教學，并做好政務、醫(yī)療、教育等行業(yè)疫情服務，是保障民生的有力支撐，正在促成疫情治理能力的升級。

疫情防控過程中暴露出的治理問題包括：風險防控理念出現(xiàn)偏差、疫情預警機制不靈敏、治理主體關(guān)系未理順、危機應急能力待提升以及一些執(zhí)法者行為失范等

風險防控理念出現(xiàn)偏差。我國將引發(fā)風險的突發(fā)性事件分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類。此次疫情屬于公共衛(wèi)生領(lǐng)域的生物性風險，其有兩個顯著特征：一是平時不會產(chǎn)生，管理者也缺乏相關(guān)知識；二是不容易立即辨別，難以預知它的危險性。生物安全風險與社會風險、政治風險是不同的風險類型，其中最大的不同在于前者依靠科學、專業(yè)措施解決，而后者則更多地使用行政手段對付。在醫(yī)療第一線的李文亮等醫(yī)生進行早期預警后，反而以傳播不屬實言論而被懲戒，出現(xiàn)了把疫情風險的預警者當作社會謠言的制造者來看待與處置的錯誤做法。更沒有預料到生物安全風險一旦暴發(fā)，居然會引發(fā)重大的社會風險。這些做法都是典型的用防控社會政治風險的行政手段去處理專業(yè)性的生物安全風險而產(chǎn)生的偏差。

疫情預警機制不靈敏。SARS之后，我國花巨資打造了傳染病網(wǎng)絡直報系統(tǒng)，但是此次疫情發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)證明，這一套網(wǎng)絡直報系統(tǒng)并沒有在第一時間發(fā)揮作用，沒有及時進行社會預警。此次預警應急機制的失靈，暴露出我國疫情預警系統(tǒng)的重大短板：一是一線醫(yī)護人員的意見被忽視了。專業(yè)醫(yī)生必須通過內(nèi)部渠道上傳信息，如果泄露便屬于違法，這就給醫(yī)生樹了一條“紅線”，絕大多數(shù)醫(yī)生很難公開發(fā)聲。二是對病毒檢查與研判必須通過多層級病疫檢驗系統(tǒng)與各級政府管理系統(tǒng)，在時間的拖延中，失去了將疫情控制在萌芽狀態(tài)的時機。SARS及新冠肺炎疫情的事實說明我們的疫情預警機制存在著結(jié)構(gòu)性缺陷，即單方面地、高度依賴制度化的專家體系，一旦專家對疫情判斷不明，或信息不及時傳遞，或相關(guān)部門不尊重專家意見，或受到相關(guān)政治因素、社會因素的影響，這一預警系統(tǒng)可能會失靈。

治理主體關(guān)系未理順。在進行疫情防控的具體工作上，不同地區(qū)作為不同的治理主體常常并非“步調(diào)一致”，最直接的體現(xiàn)便是由于不同省、市、縣之間的政策不一致、不協(xié)調(diào)直接造成了較為嚴重的“區(qū)域分割”，呈現(xiàn)出“地方保護主義”色彩。例如，有的地方為了避免因為疫情被問責而自行對防控“層層加碼”，甚至采取極端的“硬核”措施，導致區(qū)域間防控工作的分割，不僅造成群眾生活不便，還可能出現(xiàn)應急物流不暢。疫情暴發(fā)后，為了盡快遏制其蔓延，區(qū)域間“自定標準、各自為政”。治理主體之間還存在一定的權(quán)責不平衡，突出地表現(xiàn)在有的治理主體疫情防控的責任大卻權(quán)限不足，這制約了整個防控體系運轉(zhuǎn)成效的發(fā)揮。傳染病疫情上報系統(tǒng)直達國家衛(wèi)生行政主管部門，但國家衛(wèi)健委本身卻缺乏讓地方采取非常措施進行嚴控的權(quán)力，而地方疾控中心作為衛(wèi)生主管部門下屬事業(yè)單位，要接受當?shù)卣彤數(shù)匦l(wèi)生主管部門領(lǐng)導；地方政府中，市、縣兩級政府承擔著直接的疫情防控責任，卻也根本沒有足夠權(quán)限發(fā)布更高級別預警和采取非常措施，例如，潛江市于2020年1月17日“冒了一點點不是太合規(guī)的風險”，早于武漢作出了“封城”的決定?，F(xiàn)實的情況是，如果一切等相關(guān)部門確定了疫情才發(fā)布疫情預警，地方政府面臨的疫情或許會更為嚴重。

危機應對能力明顯不足。社會學的科層制理論認為，現(xiàn)代社會組織都是科層制結(jié)構(gòu)，科層體制內(nèi)的“組織人”會變得因循守舊、謹小慎微、缺乏主動性和創(chuàng)造性。科層制由此生產(chǎn)一批聽話的職員，只會照章辦事，“官僚組織能在它們的雇員中產(chǎn)生過分謹慎的態(tài)度，同時還會產(chǎn)生一種不愿打破現(xiàn)狀的強烈愿望。”①社會治理面臨突發(fā)疫情這種重大事件，科層制中守成和惰性的缺陷就會凸顯出來。面對疫情，按照我國對突發(fā)事件的分級，武漢當?shù)卣辽賾撎崆鞍l(fā)布三級或四級預警，進而采取進一步的應急準備，但遺憾的是不見預警。處于風口浪尖的湖北省啟動一級響應的時間甚至晚于浙江和廣東。當有些掌握權(quán)力的管理者沒有主動性、能動性，不會針對具體情況，勇于擔當，當機立斷處置問題，而只是怕負責任，等待上級指示的時候，貽誤戰(zhàn)機就不可避免了。而在技術(shù)管理層面，疫情暴發(fā)初期時的管理混亂，出現(xiàn)的醫(yī)療資源的供不應求，病人入院無門；物資調(diào)度不力，捐贈分配效率不高等反應了管理能力的不足。

依法行政出現(xiàn)扭曲。在治理中基層出現(xiàn)了一些執(zhí)行政策的扭曲、過度的現(xiàn)象，有的甚至以違法的手段來進行防疫。如有些基層政府以鄰為壑，攔截其他地方政府的防疫物資；有的阻斷道路，驅(qū)趕外地人，禁止外地人居住，不讓人下高速。社區(qū)層面，有些人沖進家庭“執(zhí)法”，對少數(shù)違規(guī)居民辱罵、毆打等。這些都是打著防疫的幌子，做著違法的事情，造成了疫情的次生傷害。依法辦事不只是在日常的社會治理中，也應該在突發(fā)事件中。這些問題的存在，暴露了基層管理者平時在思想的深處缺少尊重法律的思維方式與習慣。而在突發(fā)事件面前，輕視法律的慣習又暴露出來。

疫情防控過程中要高度重視各類風險教育、完善重大疫情應急管理體系、提升依法防控水平以及優(yōu)化干部用人機制

一是要高度重視各類風險教育。社會治理中需要加強社會預防和社會風險教育。需要引起特別重視的是，這次疫情是典型的生物安全風險，各種風險具有聯(lián)動的特性，如何預防公共衛(wèi)生危機演變成經(jīng)濟危機、社會危機甚至政治危機，是當前社會治理繞不開的話題。為此，要將各類風險教育納入必備的職業(yè)教育內(nèi)容，包括風險識別、風險預警、風險處置原則、風險處理程序、各類風險的不同特征及處理技術(shù)等。對基層干部的教育中，也要加強學習應對各類突發(fā)事件的基礎(chǔ)知識，例如，將各類風險教育作為黨校系統(tǒng)主體班次常規(guī)的教學內(nèi)容固定下來，教育廣大干部自覺摒棄疫情預警中“報喜不報憂”的陳規(guī)陋習。②

二是要完善重大疫情應急管理體系。疫情防控不是單純的技術(shù)問題，既需要嚴謹性，又需要及時性，過于強調(diào)制度的規(guī)范性，會導致某種機械性或某種遲滯性，當體制內(nèi)的疫情預防系統(tǒng)失靈，就會存在貽誤最佳防控時機的可能。李文亮醫(yī)生事件之所以引發(fā)全社會的關(guān)注，就是相關(guān)部門將科學、醫(yī)學范疇的專業(yè)信息，混淆為影響社會穩(wěn)定的有害信息。專業(yè)問題要回歸專業(yè)，我們要有體制內(nèi)的科學的信息鑒別系統(tǒng)，也要允許相對專業(yè)的醫(yī)護人員在自己科學判斷的基礎(chǔ)上，通過非正式途徑提出自己的預警，打破各類風險防控信息的壟斷渠道，形成具有“群測群防”性質(zhì)的預警機制。

要健全應急管理處置機制。一是加強預案修訂演練工作。預案要進行預演，預演要“真刀真槍”。二是健全突發(fā)事件應急聯(lián)動機制。建立突發(fā)事件和風險防范體系，加快市、區(qū)、街道（鎮(zhèn)）應急平臺聯(lián)動，推動應急工作重心下移。三是加強突發(fā)事件應對能力建設(shè)。充分利用現(xiàn)有資源，構(gòu)建互聯(lián)互通的綜合應急平臺，強化突發(fā)事件的信息報送和預警工作。四是社會預防的機制要由政府“獨挑大梁”轉(zhuǎn)向政府、社區(qū)、企業(yè)、社會組織、社會力量、居民的協(xié)同參與，優(yōu)化特殊時期的緊急征用機制③，加速推進治理思維由傳統(tǒng)的層級式行政管理向現(xiàn)代的開放協(xié)作式治理模式轉(zhuǎn)變。

三是要著力提升依法防控水平。本次疫情暴露的問題，不能僅僅視為湖北武漢一個地方的個別問題或特殊情況，而要將其看作具有普遍性的一個典型。進而反思國家公共衛(wèi)生事件應急處理上頂層設(shè)計的漏洞、疫情防治系統(tǒng)失靈的原因，然后完善應急體制及機制。對社會的治理，特別是對重大突發(fā)事件的治理，不能僅僅依靠管理者的個人經(jīng)驗、能力，而是需要依靠制度、規(guī)則和機制。將管理中的某些失敗的教訓與成功的經(jīng)驗，用制度甚至法律的形式固定下來，使后來的繼任者能夠依法、依規(guī)則行事。

依法防控是戰(zhàn)“疫”的最有力武器，依法治“疫”是使疫情防控實現(xiàn)平穩(wěn)有序的保障。特殊時期可以有特殊政策、特殊措施，但一切行為的底線，仍然是法治。習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時強調(diào)，當前，疫情防控正處于關(guān)鍵時期，依法科學有序防控至關(guān)重要。在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，最主要的一點就是明確各級防疫主體的權(quán)力邊界，法無授權(quán)不可為。強化法治保障，樹立法治思維，才能促進全社會科學、高效、規(guī)范地做好疫情防控工作。

四是要不斷優(yōu)化干部用人機制。科層制固有缺陷造成一些只會遵照常規(guī)行事、接受指示辦事、沒有應變能力的干部，以至于疫情暴發(fā)初期總體上呈現(xiàn)了被動性。通過這次疫情也提醒我們對干部選拔標準需要改進，要加快干部用人機制改革，把工作積極、應急能力強、有主動擔當、敢于“逆行”的干部選拔出來。因此，今后選拔優(yōu)秀干部在原有標準的基礎(chǔ)上，要側(cè)重其工作的積極性、主動性、創(chuàng)造性；有勇于承擔責任的勇氣；有處理突發(fā)事件能力。選拔干部不能看重能說會道、做表面文章的人，埋頭苦干、扎實勤奮、有能力、干實事的人才應該成為選拔重點。經(jīng)過疫情考驗的干部，是值得信賴的、有擔當?shù)膬?yōu)秀的干部。

（作者為南京大學社會學系教授、博導；浙江大學杭州國際城市學研究中心博士后、中共臺州市委黨校講師張紅陽對本文亦有貢獻）

【注釋】

①[美]戴維·波普諾著，劉云德、王戈譯：《社會學》，沈陽：遼寧人民出版社，1988年，第145頁。

②童星：《兼具常態(tài)與非常態(tài)的應急管理》，《廣州大學學報（社會科學版）》，2020年第2期。

③黃奇帆：《新冠肺炎疫情下對中國公共衛(wèi)生防疫體系改革的五點建議》，《第一財經(jīng)日報》，2020年2月13日。

責編/謝帥 美編/楊玲玲

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