【摘要】數(shù)據(jù)治理為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化帶來了新機遇，尤其在應(yīng)對重大突發(fā)公共事件時，數(shù)據(jù)信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)資源可以有效暢通信息渠道，助力提高決策效率。同時，數(shù)據(jù)治理中顯現(xiàn)的系列法治問題也亟待完善，比如公民數(shù)據(jù)隱私權(quán)益的保護、數(shù)據(jù)治理規(guī)則的科學(xué)制定、厘清數(shù)據(jù)權(quán)屬及授權(quán)的實體規(guī)則和程序機制等。

【關(guān)鍵詞】新冠肺炎疫情 數(shù)據(jù)治理 法治

【中圖分類號】D92 【文獻標(biāo)識碼】A

2020年1月20日，新冠肺炎被正式納入我國法律規(guī)定的乙類傳染病并按照甲類傳染病進行預(yù)防和控制。在疫情防控過程中，大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源的運用起到至關(guān)重要的作用。譬如，鐵路部門通過實名制車票信息梳理患者行動軌跡、尋找密切接觸者。在類似疫情防治等重大突發(fā)公共事件中，大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源應(yīng)用的科學(xué)性和優(yōu)越性得以凸顯。

重大突發(fā)公共事件中公民數(shù)據(jù)（隱私）權(quán)益保護的隱憂

與此同時，大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源的運用也為重大突發(fā)公共事件中公民數(shù)據(jù)（隱私）權(quán)益的保護帶來一定的隱憂，特別是在不當(dāng)使用大數(shù)據(jù)資源和技術(shù)的情況下，很可能導(dǎo)致對所涉公民權(quán)益的二次侵害。2020年2月，中央網(wǎng)信辦發(fā)布《關(guān)于做好個人信息保護利用大數(shù)據(jù)支撐聯(lián)防聯(lián)控工作的通知》(以下簡稱《通知》），及時有效回應(yīng)了重大突發(fā)公共事件發(fā)生之際，公民數(shù)據(jù)（隱私）泄露的現(xiàn)實危險和潛在風(fēng)險。根據(jù)《通知》要求，為疫情防控、疾病防治收集的個人信息，不得用于其他用途。任何單位和個人未經(jīng)被收集者同意，不得公開姓名、年齡、身份證號碼、電話號碼、家庭住址等個人信息，因聯(lián)防聯(lián)控工作需要，且經(jīng)過脫敏處理的除外。

大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)信息技術(shù)的運用對推進國家治理能力和水平的現(xiàn)代化有著重要的現(xiàn)實意義和實踐價值。近年來，我國著力于推進大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各省、自治區(qū)、直轄市積極響應(yīng)，著力推動政府間以及政府與社會主體間的數(shù)據(jù)開放與共享，促進包括公共數(shù)據(jù)在內(nèi)的各類數(shù)據(jù)的有序開放和有條件共享，尤其在本次抗擊新冠肺炎疫情中顯示出重要效用。然而，在推動數(shù)據(jù)治理服務(wù)于國家和社會發(fā)展總體需求的同時，對于公民個人權(quán)利的保護也不容忽視，在海量的多樣化數(shù)據(jù)中包含著大量個人信息。以本次疫情涉及的主要信息為例，在《信息安全技術(shù)個人信息安全規(guī)范》中，個人身份信息和個人健康生理信息均被列為個人敏感信息，對于該類信息在收集時應(yīng)當(dāng)取得當(dāng)事人同意，在傳輸和存儲過程中應(yīng)加密，在流通、分享、使用前，除去標(biāo)識化處理外，還應(yīng)再次征得當(dāng)事人同意。當(dāng)然，在應(yīng)對重大突發(fā)公共事件時出于對公共利益的考量，依據(jù)法定情形，由法定機構(gòu)在法定程序下可以收集和使用當(dāng)事人數(shù)據(jù)信息，但是必須受到嚴(yán)格的法定授權(quán)，遵從前述《通知》中所規(guī)定的最小范圍原則。這一點充分體現(xiàn)了國家和各級行政部門對公民數(shù)據(jù)（隱私）權(quán)益的尊重和維護，牢牢堅持法治思維和法治方式在治國理政中的基礎(chǔ)性地位，做到依法抗疫，依法治疫。

2020年2月5日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議強調(diào)，“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展”。在疫情防控背景下的數(shù)據(jù)開放與共享不能超出必要限度，數(shù)據(jù)的披露與使用需要以公民權(quán)益的保護為底線，實現(xiàn)公共治理與公民保護的動態(tài)平衡，一方面運用好數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)化重大突發(fā)公共事件的治理，另一方面嚴(yán)守個人數(shù)據(jù)（信息）保護邊界以免造成不必要且無可挽回的損害。

發(fā)揮數(shù)據(jù)治理優(yōu)勢應(yīng)對重大突發(fā)公共事件，應(yīng)當(dāng)著眼于兩個方面的問題

第一，如何通過數(shù)據(jù)的進一步開放與分享，尤其在應(yīng)對重大突發(fā)公共事件之際，將數(shù)據(jù)治理效果最大化。這需要社會成員協(xié)同參與，政府、企業(yè)、公眾在互惠互利的基礎(chǔ)上，在對關(guān)鍵信息達成共識的前提下，守住隱私保護的底線完成合作，在最大程度上實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理“取之于民用之于民”的效用。

首先，應(yīng)當(dāng)明確，在重大突發(fā)公共事件中以大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源的應(yīng)用為核心的數(shù)據(jù)治理活動，要在一定限度內(nèi)合規(guī)合理披露個人信息。大數(shù)據(jù)技術(shù)迅猛發(fā)展的背景下，個人信息所代表的私權(quán)與維護社會公共利益的公權(quán)之間摩擦升級，隨著人們對互聯(lián)網(wǎng)的依賴不斷增強，個人信息逐漸數(shù)據(jù)化，人們的每一次點擊、搜索、選擇均以數(shù)據(jù)的形式存在于網(wǎng)絡(luò)之中，數(shù)據(jù)中包含的個人隱私無法完全與一般個人信息剝離，隱私權(quán)的絕對私法保護遭遇挑戰(zhàn)，公眾以數(shù)據(jù)化的方式參與到社會活動當(dāng)中意味著私權(quán)在一定程度上需要為大數(shù)據(jù)時代的社會治理作出必要讓步，特別是在遭遇重大突發(fā)公共事件時公益優(yōu)先的原則必須得到遵從。

其次，在數(shù)據(jù)治理的主體上不應(yīng)當(dāng)只局限于政府，企業(yè)、研究機構(gòu)、其他社會組織及公眾均應(yīng)參與到數(shù)據(jù)治理的過程中。當(dāng)前對于數(shù)據(jù)治理的概念尚無明確界定，但是通說認(rèn)為數(shù)據(jù)治理可以進一步分為“對數(shù)據(jù)治理”和“用數(shù)據(jù)治理”兩個方面，前者指搜集、處理數(shù)據(jù)的過程，后者指利用處理后的數(shù)據(jù)進行決策治理的過程。在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)散落于社會活動的方方面面，因此除政府機關(guān)外，其他擁有數(shù)據(jù)、具備數(shù)據(jù)處理能力的社會主體均應(yīng)當(dāng)作為數(shù)據(jù)治理的主體參與到?jīng)Q策活動中，即數(shù)據(jù)治理不應(yīng)當(dāng)只依靠具有國家強制力的“硬法”，其他社會主體均需要制定相應(yīng)的規(guī)則形成“軟法”。

最后，應(yīng)當(dāng)增強數(shù)據(jù)的歸集與流動的合規(guī)管理及運行效率，促使大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢得到極佳發(fā)揮。大數(shù)據(jù)技術(shù)運用的前提是海量數(shù)據(jù)的集中，需要整合多層次、多領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源才能保證決策的科學(xué)合理及系統(tǒng)全面。政府作為行政主體在履行行政職能過程中掌握的數(shù)據(jù)相對特定，具有局限性，此時需要與其他社會主體聯(lián)動建立數(shù)據(jù)共享機制，吸納企業(yè)、研究機構(gòu)等主體在日?；顒又惺占南嚓P(guān)數(shù)據(jù)，以實現(xiàn)對治理事件的全面刻畫。在此基礎(chǔ)上，數(shù)據(jù)的生命力在于流動，在政府部門和其他社會主體之間還應(yīng)當(dāng)建立合理的數(shù)據(jù)流動通道，暢通數(shù)據(jù)交流的途徑，使各個社會主體均能在公共治理中充分發(fā)揮效用，將收集到的重要信息相互補充、相互促進。

第二，如何在基于對公民權(quán)利充分保障的法治框架內(nèi)為數(shù)據(jù)治理設(shè)置合理的邊界，動態(tài)平衡個人數(shù)據(jù)（隱私）權(quán)益的私人利益與社會治理的公共利益之間的關(guān)系。在重大突發(fā)公共事件中運用大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源的數(shù)據(jù)治理行為面臨的核心問題之一在于對個人信息與個人隱私的區(qū)分。個人信息在一定程度上存在于公共領(lǐng)域，是社會公眾在大數(shù)據(jù)時代為了享受更優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)所作出的交換，可以供相關(guān)機構(gòu)取用。個人隱私則不同，在數(shù)字領(lǐng)域的個人隱私可能因兩種途徑存在：一種是個人信息中包含的隱私，這種隱私在用戶使用互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)服務(wù)的過程中已經(jīng)通過用戶協(xié)議得到授權(quán)，另外一種則是通過大數(shù)據(jù)、算法等數(shù)字技術(shù)在個人信息的基礎(chǔ)上對用戶進行刻畫所獲得的新信息，例如用戶在電商平臺購物的喜好、周期，在社交平臺關(guān)注的主要領(lǐng)域等，這類衍生信息事實上未經(jīng)當(dāng)事人授權(quán)，但是卻可能包含著當(dāng)事人都沒有意識到的重要隱私信息。對于前者，因該類隱私信息已經(jīng)得到授權(quán)，因此可以在用戶協(xié)議允許的范圍內(nèi)使用；對于后者，該類隱私信息的保護則更為棘手，一方面當(dāng)事人并未授權(quán)，另一方面由于收集主體的技術(shù)投入，這類信息實際上已經(jīng)經(jīng)過技術(shù)處理，是否仍然屬于用戶隱私也存在爭議。這一爭議引發(fā)了大數(shù)據(jù)運用的深層次法理問題，即數(shù)據(jù)權(quán)利（益）的歸屬問題。對數(shù)據(jù)的使用涉及到授權(quán)問題，但是基于用戶個人信息和在線活動產(chǎn)生的數(shù)據(jù)應(yīng)歸屬于誰始終存在爭議。

數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題也應(yīng)基于信息受保護程度予以考量。譬如，在《信息安全技術(shù)個人信息安全規(guī)范》中劃定出個人敏感信息這一分類，對這類信息需要采取更為嚴(yán)格的授權(quán)使用要求。在經(jīng)濟活動中，數(shù)據(jù)具有一定的經(jīng)濟價值，甚至有觀點認(rèn)為數(shù)據(jù)在當(dāng)今可以被看作生產(chǎn)活動中的一項重要成本。但是在重大突發(fā)公共事件治理的場景中，治理活動的公益性質(zhì)為數(shù)據(jù)使用設(shè)置新的場景，因此也不宜以經(jīng)濟活動中的標(biāo)準(zhǔn)帶入衡量社會治理中的數(shù)據(jù)權(quán)屬問題。為了使公共利益得到保障，在社會治理語境下，數(shù)據(jù)持有者應(yīng)當(dāng)在合理限度內(nèi)實現(xiàn)最大程度利于治理目標(biāo)實現(xiàn)的讓利。由此，在重大突發(fā)公共事件的數(shù)據(jù)治理中最重要的一個環(huán)節(jié)，即為私益向公益讓利的邊界應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置。換言之，如何動態(tài)平衡私益與公益的關(guān)系成為了重大突發(fā)公共事件中數(shù)據(jù)治理的重點與難點。對公民、企業(yè)等社會主體數(shù)據(jù)的收集是為了將其更好地應(yīng)用到?jīng)Q策當(dāng)中，增強治理的科學(xué)性，在此過程中進行的披露需要遵循比例原則，即披露數(shù)據(jù)、個人信息等造成的風(fēng)險不得超過必要限度，且需要采取與風(fēng)險匹配的保障措施。英國法律中對數(shù)據(jù)控制者進行隱私風(fēng)險影響評估時采取“場景中合理使用”作為標(biāo)準(zhǔn)，即“場景正義”基準(zhǔn)，我國在重大突發(fā)公共事件中的數(shù)據(jù)治理也可以適當(dāng)引入這一標(biāo)準(zhǔn)，將數(shù)據(jù)開放與分享的邊界置于特定場景下進行具體考量，靈活調(diào)節(jié)信息披露的程度，平衡好社會治理與公民隱私保護之間的關(guān)系。

特殊時期更要尊重法律權(quán)威，在法治框架下平穩(wěn)有序推進各項治理活動

新冠肺炎疫情防控工作中，數(shù)據(jù)治理在顯示出優(yōu)越性的同時，也暴露了些許不足。在大數(shù)據(jù)時代，各項數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)信息技術(shù)的發(fā)展為當(dāng)前社會治理提供了新的發(fā)展機遇。與此同時，數(shù)據(jù)的力量不容小覷，應(yīng)當(dāng)警惕因?qū)?shù)據(jù)不加限制地信任與利用而滋生的“數(shù)字利維坦”，過于依賴數(shù)據(jù)進行決策治理可能造成信息的誤讀，反而弱化政府的行政能力，對政府的公信力造成打擊。此外，還需要在數(shù)據(jù)治理的過程中以對公民合法權(quán)益的保障為底線劃定合理的隱私界限，在特殊時期更應(yīng)當(dāng)尊重法律的權(quán)威，在法治框架下平穩(wěn)有序推進各項治理活動。

針對重大突發(fā)公共事件中數(shù)據(jù)治理暴露出的系列問題，應(yīng)當(dāng)加緊數(shù)據(jù)治理規(guī)則的科學(xué)制定。在國家層面，盡快以法律法規(guī)形式確定數(shù)據(jù)治理的規(guī)則，完善數(shù)據(jù)收集、處理、流通、使用過程中的各項標(biāo)準(zhǔn)，對涉及公民隱私保護、企業(yè)商業(yè)秘密等數(shù)據(jù)設(shè)置合理可操作的強制性保護規(guī)定，為敏感信息的應(yīng)用劃定底線。同時，應(yīng)在各項專門立法中對數(shù)據(jù)使用與信息披露進行場景化的特別規(guī)定，譬如可以嘗試在《傳染病防治法》中針對疫情防控特殊時期，相關(guān)衛(wèi)生防疫部門對數(shù)據(jù)的獲取、應(yīng)用及披露作出更加精細(xì)化的規(guī)定。對于其他社會主體來說，應(yīng)當(dāng)基于行業(yè)特性的需要制定合理的數(shù)據(jù)收集使用規(guī)則，明晰流程與標(biāo)準(zhǔn)，同時在國家規(guī)定的最低保護標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上設(shè)定信息保護制度。此外，各社會主體還應(yīng)當(dāng)著力搭建與有關(guān)部門暢通數(shù)據(jù)開放共享渠道的橋梁，做好數(shù)據(jù)的交換交流，特殊時期針對數(shù)據(jù)需求做好預(yù)案，切實高效地參與到社會共享共治的過程中。

落實到數(shù)據(jù)保護與分享實際操作的微觀層面，需要就在數(shù)據(jù)源頭上如何確定權(quán)屬、及時有效實現(xiàn)授權(quán)，在使用過程中如何進行數(shù)據(jù)脫敏等隱私保障措施進行進一步研判。針對數(shù)據(jù)權(quán)屬問題，當(dāng)前對于數(shù)據(jù)性質(zhì)問題尚處于激烈討論之中，就數(shù)據(jù)權(quán)應(yīng)當(dāng)作為財產(chǎn)權(quán)抑或是人身權(quán)處理還存在爭議，同時對于原始數(shù)據(jù)、衍生數(shù)據(jù)等不同種類數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬應(yīng)如何認(rèn)定也仍無定論。在此背景下，就數(shù)據(jù)治理過程中出現(xiàn)的問題可以將數(shù)據(jù)持有者對數(shù)據(jù)的權(quán)利邊界作為討論對象，數(shù)據(jù)持有者對經(jīng)過處理的衍生數(shù)據(jù)在一定條件下可以直接授權(quán)，對原始數(shù)據(jù)的授權(quán)使用則可以充當(dāng)中間人的角色，對提供數(shù)據(jù)的用戶進行是否許可使用的授權(quán)征詢，此種方法也可大幅降低授權(quán)征詢的成本。針對數(shù)據(jù)中攜帶隱私等敏感信息的保護問題，應(yīng)當(dāng)在設(shè)置嚴(yán)格、細(xì)致的個人信息分類標(biāo)準(zhǔn)的前提下對涉及個人隱私的、不需要披露的有關(guān)信息進行匿名化處理，遵循最小范圍原則和比例原則的要求在適當(dāng)限度內(nèi)，為保障公共利益的實現(xiàn)適當(dāng)公開。此外，還要考慮到在重大突發(fā)公共事件結(jié)束后，有關(guān)政府部門和相關(guān)社會主體對在此公共事件中依法依規(guī)所收集、分析、整理、存儲的涉及到的公民數(shù)據(jù)信息的封存、銷毀或者是為了科學(xué)研究、公共防疫等公益事業(yè)再利用數(shù)據(jù)等行為，作出科學(xué)合理的嚴(yán)格規(guī)范，防止大量個人數(shù)據(jù)的泄露或濫用。

在數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展的大數(shù)據(jù)時代，海量多樣化數(shù)據(jù)的收集、分析及使用為推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化帶來了機遇。社會方方面面由數(shù)據(jù)聯(lián)結(jié)溝通，國家的各級各類治理活動渠道顯著暢通，決策的科學(xué)性和效率明顯提升。推動數(shù)據(jù)的有序開放與有條件共享將是當(dāng)下和今后努力的方向。與此同時，數(shù)據(jù)的開放與分享需要在法治的軌道上進行，在應(yīng)用數(shù)據(jù)進行公共治理時，需要以維護公民的合法數(shù)據(jù)（隱私）權(quán)益作為邊界，特別是在重大突發(fā)公共事件發(fā)生的背景下，更需嚴(yán)守法治底線和紅線。

（作者為南開大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，司法與社會研究中心主任）

【注：本文系教育部人文社會科學(xué)重點基地重大項目“全球數(shù)據(jù)競爭中人權(quán)基準(zhǔn)的考量與促進研究”（項目編號：19JJD820009）的階段性成果】

【參考文獻】

①沈巋：《數(shù)據(jù)治理與軟法》，《財經(jīng)法學(xué)》，2020年第1期。

②謝琳：《大數(shù)據(jù)時代個人信息邊界的界定》，《學(xué)術(shù)研究》，2019年第3期。

③鄖彥輝：《數(shù)字利維坦：信息社會的新型危機》，《中共中央黨校學(xué)報》，2015年第3期。

責(zé)編/趙橙涔 美編/楊玲玲

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