【摘要】破格提拔要重點關(guān)注“格”，就要回答“破”的什么“格”和具備什么“格”才能“破格”兩個問題，一方面要控制“破格”的廣度，另一方面要控制“破格”的幅度。破格提拔要服眾，就要做到科學(xué)定“格”、依規(guī)而“破”、“破”而有度、實績?yōu)橹?、公開透明。

【關(guān)鍵詞】破格提拔 干部 黨政領(lǐng)導(dǎo) 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

干部提拔任用一直是敏感話題，尤其是破格提拔，極易牽動社會的神經(jīng)。破格提拔干部在一定程度上可以克服僵化的人才選拔程序弊端，讓特別有能力的干部發(fā)揮更大的作用。破格提拔如何服眾？要做到這一點必須進一步規(guī)范破格提拔行為，做到科學(xué)定“格”、依規(guī)而“破”、“破”而有度、實績?yōu)橹亍⒐_透明。

破格提拔要服眾必須科學(xué)定“格”

破格提拔要重點關(guān)注“格”，就要回答“破”的什么“格”和具備什么“格”才能“破格”兩個問題，前者是擔(dān)任提拔后的職位所應(yīng)具備的一般條件，后者是破格所應(yīng)具備的條件，二者都涉及如何設(shè)置任職條件的問題，這兩個條件設(shè)置是否合理決定了“破格”的合理性，也極大程度上影響了“破格”是否能為大眾所接受。因此，合理確定這兩個條件，即科學(xué)定“格”十分重要。

對于選拔領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該具備何種條件，中共中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（以下簡稱為《條例》）進行了明確的規(guī)定。這些任職條件規(guī)定是經(jīng)過長期實踐不斷探索總結(jié)而形成的，具有較強的科學(xué)性。特別是在2019年的修訂過程中，它吸收了黨的十八大以來我們黨選人用人工作中探索形成的實踐成果，進一步推進干部選拔任用工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，定“格”的科學(xué)性進一步增強。因此，當(dāng)前關(guān)于各級領(lǐng)導(dǎo)干部的任職條件是科學(xué)合理的，在回答“破”的什么“格”這個問題上是明確的。

當(dāng)前的重點應(yīng)該解決具備什么樣的“格”才能“破格”的問題。在《條例》中也進行了相應(yīng)的規(guī)定，在其中的第九條規(guī)定：“特別優(yōu)秀或者工作特殊需要的干部，可以突破任職資格規(guī)定或者越級提拔擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。破格提拔的特別優(yōu)秀干部，應(yīng)當(dāng)政治過硬、德才素質(zhì)突出、群眾公認度高，且符合下列條件之一：在關(guān)鍵時刻或者承擔(dān)急難險重任務(wù)中經(jīng)受住考驗、表現(xiàn)突出、作出重大貢獻；在條件艱苦、環(huán)境復(fù)雜、基礎(chǔ)差的地區(qū)或者單位工作實績突出；在其他崗位上盡職盡責(zé)，工作實績特別顯著。”但這些規(guī)定仍然是原則性的，在具體操作時，要求各級組織部門要進一步科學(xué)制定具體的破格條件。只有這些破格條件讓人心服口服，才有后續(xù)破格提拔服眾的可能。

破格提拔要服眾必須依規(guī)而“破”

破格提拔是“破格”而不是“出格”，“破格”必須有章可依，遵章守紀?！稐l例》對破格提拔的規(guī)定是首先要遵守的規(guī)矩，就是要求破格提拔必須符合相關(guān)資格條件，破格提拔干部必須從嚴掌握。同時，《條例》還規(guī)定：“不得突破《條例》第七條規(guī)定的基本條件和第八條第一款第七項規(guī)定的資格要求；任職試用期未滿或者提拔任職不滿一年的，不得破格提拔；不得在任職年限上連續(xù)破格；不得越兩級提拔。”這四個“不得”是破格提拔干部的紅線，不可逾越。

但是，正如上文所指出的，盡管在《條例》中已列明了具體的規(guī)定，實際操作中還是有很多事項需要進一步明確。為讓破格提拔有章可循，具體實施破格提拔的部門還需要進一步制定規(guī)矩。要明確破格提拔的具體程序，破格提拔過程中嚴格遵循組織程序，嚴格遵守選人用人程序，及分析研判和動議、民主推薦、考察、討論決定、任職等環(huán)節(jié)的相關(guān)規(guī)定要求，根據(jù)本地區(qū)、本崗位的具體情況制定切實工作方案，并依據(jù)工作方案具體程序逐項推進。切不可搞“一言堂”，個別人說了算，將組織程序當(dāng)成擺設(shè)或是橡皮圖章。

依規(guī)而“破”包含有規(guī)可依和依規(guī)辦事兩個方面，缺一不可。有規(guī)可依方面，《條例》是大原則、大規(guī)矩，要真正做到有規(guī)可依，還需要具體操作部門進一步制定落地的規(guī)矩。依規(guī)辦事方面，則是具體操作部門的責(zé)任。因此，從這個意義上說，當(dāng)前，依規(guī)而“破”的責(zé)任在具體操作部門，既要求其制定具體操作性的規(guī)矩，也需要其按照規(guī)矩辦事。但完全依賴于具體操作部門并不能保證這一點，應(yīng)加強上級部門對下級單位破格提拔行為的指導(dǎo)和監(jiān)督，加強破格提拔方案的報備、過程的監(jiān)督和效果的考評，只有這樣，才能真正實現(xiàn)破格提拔中的依規(guī)而“破”。

破格提拔要服眾必須“破”而有度

破格提拔一方面要控制“破格”的廣度，即“破格”必須限定在極小的范圍。“破格”只能是極少數(shù)人，在極少情況下發(fā)生。“破格”如果人數(shù)過多，則會損害所定“格”的嚴肅性，讓“格”名存實亡?！稐l例》中強調(diào)了破格提拔干部必須從嚴掌握，有利于控制“破格”的廣度。但是，當(dāng)前破格提拔并非個別現(xiàn)象，而是在一定范圍內(nèi)存在。由于存在官員基數(shù)大、網(wǎng)絡(luò)擴散效應(yīng)強等因素，導(dǎo)致民眾容易感覺破格提拔時有發(fā)生，從而高估破格提拔廣度，如果破格提拔理由無法令人信服，那么勢必更會加大民眾對破格提拔干部的質(zhì)疑。更進一步，如果破格提拔的人數(shù)過多、經(jīng)常發(fā)生，還會引起人們對“格”的質(zhì)疑，從而損害整個干部選拔運用體系的科學(xué)性和權(quán)威性。

破格提拔另一方面要控制“破格”的幅度，即“破格”必須限定在一定的幅度內(nèi)。當(dāng)前關(guān)于干部任用提拔、公務(wù)員晉升等條件的規(guī)定是在總結(jié)長期實踐的基礎(chǔ)上制定的，基本符合干部成長規(guī)律，是為了確保干部在提拔到某一級職位時經(jīng)歷了足夠的歷練，具備了足夠的能力。因此，即便在一些特殊情況下，確有破格提拔的必要，也必須嚴格控制“破格”的幅度。這里應(yīng)該把握這樣幾點：一是不可連破多級?！稐l例》對此明確規(guī)定不得越兩級提拔，現(xiàn)實中突破這一條的比較少見。二是不可同時突破多項條件。如果同時突破多項條件，表明被提拔者在多個方面未達到任職要求，則不能勝任新崗位的可能性大大增加，也更容易受到質(zhì)疑。三是不可一破再破，即對同一對象，不應(yīng)多次破格提拔。同時，多次“破格”會導(dǎo)致官員晉升過快，缺乏相應(yīng)的歷練和業(yè)績支撐，難以服眾，破壞了官員之間的公平競爭。

控制破格提拔的廣度和幅度，實際上就是要控制好破格提拔的面與點。只有控制好了面和點，實現(xiàn)點面結(jié)合，從嚴把控，才能真正讓破格提拔發(fā)揮其照顧特殊性的作用，既能不拘一格選人才、用人才，又能讓人信服。

破格提拔要服眾必須以實績?yōu)橹?/strong>

《條例》中規(guī)定了破格提拔特別優(yōu)秀或者工作特殊需要的干部的基本條件。對于這些條件，無論是針對特別優(yōu)秀干部強調(diào)的應(yīng)當(dāng)政治過硬、德才素質(zhì)突出、群眾公認度高，還是針對工作特殊需要的干部所強調(diào)的符合特殊需要，都只是破格提拔的前提條件，從理論上說，這些只是基礎(chǔ)條件，是對任何一個破格提拔干部的基本要求，但具備這些條件并不足以服眾。要讓破格提拔服眾，還必須堅持實績?yōu)橹?，也就是說，在破格提拔干部時，不僅要考察其是否具備基本的破格條件，還要重點考察其在現(xiàn)崗位上是否有令人信服的業(yè)績。

為什么一定要以實績作為破格提拔干部的主要條件？原因有三：一是因為實績是個人能力的體現(xiàn)。在具備過硬政治素質(zhì)的前提下，是否具備相應(yīng)崗位的任職能力是判斷一個官員是否稱職、是否晉升的關(guān)鍵。在破格提拔時，尤其應(yīng)注重對官員個人能力的考察，而個人能力的具體表現(xiàn)則是其在現(xiàn)崗位上的實際業(yè)績。如果其在現(xiàn)崗位上的業(yè)績確實明顯高于其他競爭對手，則表明其具備了較強的個人能力，具備了晉升職務(wù)、擔(dān)任上一級崗位的能力；如果沒有明顯高于他人的業(yè)績，則表明其能力并不突出，破格提拔必然難以服眾。二是因為實績是可量化、可比較的標準。在破格提拔的諸多條件中，很多都是主觀化的標準，不易測量，而個人實際的業(yè)績則是可以量化的標準。在大多數(shù)情況下，某個官員是否真的突出，達到了領(lǐng)先群僚、值得“破格”的程度，比一比當(dāng)前職位上的業(yè)績就一目了然，而其他標準則不是那么容易測量和比較。三是因為實績突出才最有可能服眾。破格提拔要想服眾，必須讓民眾看到被提拔者有出眾的能力，有值得“破格”之處。在諸多條件中，只有被提拔者的實際業(yè)績才有可能為民眾所見、所評判。因此，也只有通過突出的實績才有可能讓民眾認可和信服。

在破格提拔中堅持以實績?yōu)橹?，必須要做到以下兩點：一是要降低其他原因破格提拔的比重，特別是應(yīng)降低班子結(jié)構(gòu)需要等所謂特殊需要類的破格提拔，如確有特殊需要，應(yīng)加大選人用人范圍，在更大范圍內(nèi)選用符合崗位需求的干部。二是要完善官員的考評機制，對官員的業(yè)績能夠客觀、科學(xué)評價，將轄區(qū)民眾的評價納入評價體系，盡量避免一些官員只做表面文章、追求短期業(yè)績的行為。

破格提拔要服眾必須公開透明

陽光是最好的除菌劑。破格提拔作為干部選拔運用中的特殊情況，更需要保證整個過程在陽光下運行。當(dāng)前破格提拔受到質(zhì)疑，很大的一個原因也是因為運作不夠透明。因此，要想讓破格提拔服眾，必須做到選人用人過程公開透明，接受社會監(jiān)督。

破格提拔公開透明有幾個關(guān)鍵點尤其重要：一是選用程序公開透明。程序公開透明是破除質(zhì)疑的必要條件，只有程序公開透明才能消除一些不必要的猜測和猜疑，才能避免以訛傳訛，才能避免“暗箱操作”的質(zhì)疑。程序公開透明要求對破格提拔干部程序事先擬定、公開，接受監(jiān)督，確保整個過程按照擬定程序推進。二是資格條件公開透明。應(yīng)事前對擬提拔的崗位應(yīng)具備的資格條件予以公開，對可破格的條件和程度予以公開說明。三是擬提拔對象公開透明。在選定擬破格提拔對象后，應(yīng)對照公開的資格條件對擬破格提拔對象所具備的條件、所破格的條件，及破格的理由、擬破格提拔對象的實際業(yè)績予以公開。四是監(jiān)督機制公開透明。應(yīng)建立破格提拔干部的監(jiān)督機制，并公之于眾，接受公眾監(jiān)督。

在具體操作中，由于破格提拔干部的特殊性，受到質(zhì)疑的可能性更高，因而對公開透明的要求更高，一定要通過公開透明讓組織部門和被破格者都理直氣壯、問心無愧，切不可藏頭露尾、遮遮掩掩，徒添煩惱。有“破”必有“立”，在突破一些資格條件時，還應(yīng)該在其他方面提出更高的要求。在操作時，相對于正常的干部提拔程序，可考慮擴大破格提拔者的征求意見范圍和公示范圍、增加公示事項、延長公示期等。通過以“立”補“破”，確保破格提拔真正達到選擇優(yōu)秀人才的目的，真正做到讓人信服。

破格提拔要服眾必須建立干部能上能下機制

破格提拔之所以受到如此之多的關(guān)注，還在于當(dāng)前尚缺乏干部能上能下的機制。盡管在一些文件中提出要建立干部能上能下的機制，但在實際操作中，干部能上不能下的現(xiàn)象比較突出，只要達到某一級別，無論是否能勝任該崗位的職責(zé)，只要不違法違紀，基本上不會出現(xiàn)降級的可能。即便明顯不勝任，往往也會調(diào)往同級別的另一崗位繼續(xù)任職，級別、待遇不受影響。同時由于以權(quán)謀私的現(xiàn)象還在一定程度上存在，很容易讓民眾將破格提拔與權(quán)力、利益聯(lián)系起來，從而使破格提拔問題十分敏感，易受質(zhì)疑。

對于破格提拔的干部，能上能下機制的建立更為重要。破格提拔比正常提拔干部缺少相應(yīng)的歷練，在新的崗位上有更大的風(fēng)險，能上能下機制的建立實際上是要為破格提拔建立一種風(fēng)險防控機制，及時糾正破格提拔產(chǎn)生的不良后果。為了使這種機制更好發(fā)揮作用，可考慮延長破格提拔干部的試用期（如兩年），在試用期內(nèi)未達到預(yù)期效果的破格提拔干部可考慮按照原級別運用，而不是簡單調(diào)往其他同級別崗位。

從根本上，要減少民眾對破格提拔干部的質(zhì)疑，必須要讓所有領(lǐng)導(dǎo)干部回歸“人民公仆”的本來面目，真正為人民服務(wù)，斬斷一切權(quán)力背后的利益鏈條，只有這樣，對破格提拔的質(zhì)疑才能真正煙消云散。

（作者為中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所研究員）

【參考文獻】

①《中共中央印發(fā)<黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例>》，新華網(wǎng)，2019年3月17日。

責(zé)編/賈娜 美編/王夢雅

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