國家監(jiān)護(hù)——這個(gè)在以往法律中都未曾出現(xiàn)過的概念,成為未成年人保護(hù)法修訂草案(以下簡稱修訂草案)的一大亮點(diǎn)。

十三屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議對(duì)修訂草案進(jìn)行分組審議時(shí),多位全國人大常委會(huì)組成人員對(duì)此給予了肯定。周敏委員說,修訂草案增加了“國家監(jiān)護(hù)”的規(guī)定,是本次修訂的一個(gè)亮點(diǎn),因?yàn)樵谶@之前,所有的法律都沒有出現(xiàn)過國家監(jiān)護(hù)的概念。

多位專家在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說,確立家庭監(jiān)護(hù)為主、國家監(jiān)護(hù)為輔和兜底的監(jiān)護(hù)制度,堪稱修訂草案的最大亮點(diǎn),意義重大。

北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華指出,針對(duì)家庭教育、國家監(jiān)護(hù)以及司法對(duì)家庭監(jiān)護(hù)的司法保障,修訂草案都作出了具體規(guī)定,構(gòu)建了未成年人監(jiān)護(hù)制度的基本框架。

中國政法大學(xué)副教授苑寧寧認(rèn)為,修訂草案聚焦留守兒童和困境兒童等現(xiàn)實(shí)問題,用家庭保護(hù)、政府保護(hù)、司法保護(hù)三章中的13個(gè)條文,構(gòu)建了一套完整的、以家庭監(jiān)護(hù)為主和國家監(jiān)護(hù)為輔的未成年人監(jiān)護(hù)制度。

解決困境兒童問題

“監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)不力情況嚴(yán)重甚至存在監(jiān)護(hù)侵害現(xiàn)象。”全國人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)主任委員何毅亭說。

10月21日下午,修訂草案提請(qǐng)十三屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議。何毅亭在作修訂草案說明時(shí),將這一問題擺在諸多問題的首位。

何毅亭所說的監(jiān)護(hù)不力甚至監(jiān)護(hù)侵害的問題,到底有多嚴(yán)重?

全國人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)在提供給媒體的資料里,列舉了近些年來發(fā)生的一系列未成年人受侵害的惡性案件:2010年發(fā)生的東莞母親溺死腦癱雙胞胎兒子案,2011年發(fā)生的廣州七歲女童被繼母餓虐跳樓覓食案,2012年發(fā)生的貴州畢節(jié)五男童垃圾箱取暖身亡案,2013年發(fā)生的南京女童餓死案,2014年發(fā)生的茂名8歲女童被母親打死案,2015年發(fā)生的貴州畢節(jié)留守兒童集體自殺案和河南男童在救助站“餓成干尸”案等等。

“這些案件引起了廣泛的社會(huì)關(guān)注,造成了極大負(fù)面影響。”全國人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

苑寧寧指出,近些年來,兒童被監(jiān)護(hù)人侵害、遺棄的惡性事件時(shí)有發(fā)生,部分農(nóng)村留守兒童、困境兒童、進(jìn)城務(wù)工人員子女和在押人員未成年子女等得不到適當(dāng)監(jiān)護(hù)和照管,甚至失學(xué)失管,處于事實(shí)無人撫養(yǎng)狀態(tài),身心健康狀況堪憂。

“由于監(jiān)護(hù)缺失、監(jiān)護(hù)不力、監(jiān)護(hù)不當(dāng),這些孩子不僅容易受外界不良環(huán)境影響走上違法犯罪的道路,而且也容易受到侵害。可見,做好監(jiān)護(hù)是未成年人保護(hù)中的基礎(chǔ)性工作,也是解決上述社會(huì)問題的根本之策。”苑寧寧說。

細(xì)化家庭監(jiān)護(hù)職責(zé)

父母或者其他監(jiān)護(hù)人是保護(hù)未成年人的第一責(zé)任人,家庭是未成年人最先開始生活和學(xué)習(xí)的場所。

毫無疑問,溫馨、積極、健康的家庭最有利于未成年人健康成長。由于我國家庭教育起步晚、發(fā)展慢,很多家庭對(duì)如何做好父母、如何履行監(jiān)護(hù)職責(zé),不僅缺乏意識(shí),而且沒有必要的知識(shí)、技巧和能力。

為此,修訂草案加強(qiáng)家庭保護(hù),細(xì)化了家庭監(jiān)護(hù)職責(zé),具體列舉監(jiān)護(hù)應(yīng)當(dāng)做的行為、禁止性行為和撫養(yǎng)注意事項(xiàng)；突出家庭教育；增加監(jiān)護(hù)人的報(bào)告義務(wù)；針對(duì)農(nóng)村留守兒童等群體的監(jiān)護(hù)缺失問題,完善了委托照護(hù)制度。

在苑寧寧看來,這樣的做法有著很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義:

一方面,法律具有提示和引導(dǎo)作用,父母可以清晰地了解監(jiān)護(hù)職責(zé)的法律要求,因客觀因素暫時(shí)無法或者不能完全履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí),應(yīng)當(dāng)委托照護(hù),以防止監(jiān)護(hù)真空或者無人監(jiān)護(hù)釀成悲劇。

另一方面,法律是執(zhí)法司法的依據(jù),執(zhí)法部門和司法機(jī)關(guān)可以精準(zhǔn)地識(shí)別和判斷父母監(jiān)護(hù)職責(zé)的履行情況,為公平公正、針對(duì)性處理個(gè)案提供了法治保障。

國家監(jiān)護(hù)補(bǔ)位兜底

修訂草案對(duì)國家監(jiān)護(hù)制度作出詳細(xì)規(guī)定,使這一制度變得更具可操作性。

全國人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)副主任委員任賢良說,修訂草案特別確立了國家親權(quán)責(zé)任,對(duì)國家監(jiān)護(hù)制度作了詳細(xì)的規(guī)定。特別明確由民政部門來牽頭協(xié)調(diào)落實(shí)政府監(jiān)護(hù)救助的責(zé)任,解決了以往各地在未成年人保護(hù)上政出多門、難以落實(shí)的難題。

“當(dāng)家庭存在問題時(shí),國家有義務(wù)有責(zé)任介入,像父母對(duì)待子女一樣采取行動(dòng)。修訂草案在政府保護(hù)、司法保護(hù)、法律責(zé)任三章中對(duì)此作出了一系列遞進(jìn)性措施安排,形成了中國特色的國家監(jiān)護(hù)制度。”苑寧寧說。

在苑寧寧看來,國家監(jiān)護(hù)是保障未成年人健康成長的一系列遞進(jìn)性措施,在修訂草案中依次體現(xiàn)為國家負(fù)有普及和推廣家庭教育的職責(zé)、支持家庭監(jiān)護(hù)的職責(zé)、監(jiān)督家庭監(jiān)護(hù)的職責(zé)、替代家庭監(jiān)護(hù)的職責(zé)。

苑寧寧注意到,國家替代家庭監(jiān)護(hù)的形式分為臨時(shí)監(jiān)護(hù)和長期監(jiān)護(hù)兩種:當(dāng)父母暫時(shí)無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者暫時(shí)不適宜擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的,由國家臨時(shí)監(jiān)護(hù),待情形消失后讓未成年人再回歸家庭；當(dāng)父母確定喪失監(jiān)護(hù)能力或者不再適宜擔(dān)任監(jiān)護(hù)人且無其他依法具有監(jiān)護(hù)人資格的人的,國家進(jìn)行補(bǔ)位和兜底,在機(jī)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行養(yǎng)育,符合條件的可以寄養(yǎng)、送養(yǎng),爭取讓未成年人生活在家庭中。

“可見,修訂草案規(guī)定的國家監(jiān)護(hù)制度,并不是一味地直接由國家負(fù)責(zé)養(yǎng)育,而是一系列遞進(jìn)性措施安排。”苑寧寧說。