中央財經委員會第五次會議提出，推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局。在日前舉行的中國區(qū)域經濟50人論壇第十三次專題研討會上，國家發(fā)展改革委原副秘書長范恒山、中國社會科學院工業(yè)經濟研究所研究員陳耀等著名區(qū)域專家就如何更好地發(fā)揮區(qū)域戰(zhàn)略和政策的作用等問題談了自己的看法。
范恒山：加快構建區(qū)域經濟高質量發(fā)展的動力系統(tǒng)
區(qū)域經濟發(fā)展到了一個關鍵時期。區(qū)域戰(zhàn)略與政策的地位日益提升，其所發(fā)揮的作用越來越大，尤其是由中央層面直接決策出臺的戰(zhàn)略與政策一個接著一個，力度罕見。但是，區(qū)域發(fā)展面臨的問題依然復雜，在復雜多變的內外因素影響下，區(qū)域協(xié)調發(fā)展的基礎并不穩(wěn)固。從當前情況看，區(qū)域協(xié)調發(fā)展仍然面臨一些挑戰(zhàn)。一是城鄉(xiāng)發(fā)展的落差有可能加大。二是發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的落差有可能加大。三是傳統(tǒng)經濟優(yōu)勢地區(qū)與現(xiàn)代經濟領先地區(qū)的落差有可能加大。
當然，也要看到在新形勢新環(huán)境下，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展具備一些有利條件。主要有三個方面：
第一，與發(fā)達地區(qū)相比，欠發(fā)達地區(qū)土地等資源相對豐富，生態(tài)負擔較小，綜合成本較低，市場發(fā)展?jié)摿^大，這些因素既為自身加快發(fā)展奠定了基礎，也給優(yōu)勢資本和先進產業(yè)進入提供了條件，這有利于加快發(fā)展進程、縮小發(fā)展差距。
第二，在市場一體化不斷加強、共享經濟蓬勃發(fā)展的環(huán)境下，落后地區(qū)可以有效借力超越傳統(tǒng)基礎特別是產業(yè)基礎，在新經濟、新動能培育構造中擺脫落后狀態(tài)、占領制高點。也就是說一些落后地區(qū)能夠跨越傳統(tǒng)產業(yè)體系基礎，在新經濟、新動能培育發(fā)展中與發(fā)達地區(qū)比肩并跑，甚至超前領跑。
第三，區(qū)域開放合作和一體化深入發(fā)展、生產要素和產業(yè)鏈條的交叉互補，有利于各地區(qū)協(xié)調聯(lián)動，而協(xié)調聯(lián)動不僅能夠促進地區(qū)合理分工、一定程度上克服先進地區(qū)的虹吸效應，還能將先進地區(qū)的思想理念、管理方式、先進技術、優(yōu)勢人力資源，以及高水平的公共服務等通過適當形式輸送到本區(qū)域相對落后地區(qū)，從而加快提升這些相對落后地區(qū)的發(fā)展速度和質量。當前的一個好的態(tài)勢是，開放合作不斷深入，各地已由原來比較被動的做法轉變?yōu)榻裉毂容^自覺的行為，一些地區(qū)還邁向了一體化發(fā)展的道路。
當前，要充分認識挑戰(zhàn)、科學把握機遇，有針對性地出臺政策、做好工作。
第一，在分區(qū)域指導的基礎上強化分類型指導。當前的分類指導主要還是針對四大區(qū)域板塊。但現(xiàn)實情況已經發(fā)生變化，一方面四大區(qū)域板塊的空間結構還是偏大，僅西部地區(qū)就占到整個國土面積的70%以上；另一方面四大區(qū)域板塊也出現(xiàn)了分化，同一個區(qū)域板塊的有關地區(qū)面臨的情況并不一樣。針對這種變化，在總體上要繼續(xù)堅持對四大區(qū)域板塊進行分類指導，同時也要打破四大區(qū)域板塊的限制，對屬于不同區(qū)域板塊但目前基本特點相同、面臨問題相同的地區(qū)采取同類型的政策指導，把分區(qū)域指導與分類型指導有機結合起來，增強對策的針對性和有效性。
第二，有針對性地強化對促進中西部地區(qū)發(fā)展的國家戰(zhàn)略支撐和指導。中西部處于相對落后狀態(tài)，更需要國家區(qū)域戰(zhàn)略支撐與推動。在新一輪的國家區(qū)域戰(zhàn)略體系中，區(qū)域戰(zhàn)略要向中西部地區(qū)傾斜，并且要有實實在在的支撐政策。
第三，要創(chuàng)造條件推動落后地區(qū)采取適當路徑實現(xiàn)超越發(fā)展。過去一些年的實踐證明，只要路徑適當，落后地區(qū)是可以實現(xiàn)超越發(fā)展的。國家有關部門應加大支持力度，幫助和推動落后地區(qū)通過各種適宜路徑構建加快發(fā)展的經濟體系和產業(yè)基礎，抓住有利機會和條件，實現(xiàn)跨越發(fā)展。
第四，深化城鄉(xiāng)體制改革強化城市對鄉(xiāng)村的支持帶動作用。就我國來說，區(qū)域問題的重點在農村，或者說矛盾主要集中在鄉(xiāng)村，但解決鄉(xiāng)村問題的主要動能在城市。對這一點一定要清楚明白，靠農村自己是富不起來的，更是實現(xiàn)不了現(xiàn)代化的。農村的現(xiàn)代化要靠農村，但更要靠城市。要使城市動能進入農村，需要推動城鄉(xiāng)體制一并改革。在農村，一要解決資源要素與城市的資源要素平等交換的問題，也就是建立健全資源要素城鄉(xiāng)平等交換的機制，把農村資源要素全面納入市場化軌道。二要推行“三權分置”改革，為實施農村規(guī)模經濟創(chuàng)造條件。有了這個條件，也就為城市優(yōu)勢主體和先進生產方式及現(xiàn)代科技手段進入農村打下了基礎，而這是推進農村現(xiàn)代化的保障條件。三要改革城市管理體制，特別是打破農民與市民的身份界限，賦予農民在就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、居住、流動等方面與城市人群完全平等的權利。
第五，深入推進區(qū)域合作和一體化發(fā)展。進一步打破思想和體制障礙，全方位推進區(qū)域合作，并創(chuàng)造條件推動關鍵領域的一體化發(fā)展，實現(xiàn)資源要素的合理集聚和優(yōu)化配置，協(xié)同推進生產力發(fā)展和整體競爭力提升，加快縮小地區(qū)差距。
陳耀：區(qū)域經濟格局應將政府規(guī)劃引導與區(qū)域適度競爭相結合
最近一段時間以來，中央陸續(xù)召開了一系列有關區(qū)域經濟戰(zhàn)略布局的會議，并且出臺了多份相關文件。透過這些文件和會議內容，新時代國家區(qū)域政策思路、政策目標導向和實施機制措施日趨清晰明確，這反映了國家對區(qū)域經濟的政策調控日益成熟。
從區(qū)域經濟政策的兩大目標——均衡與效率來看，新時代中央關于區(qū)域經濟的戰(zhàn)略更加強調效率，更加強調優(yōu)化資源的空間配置，突出發(fā)揮優(yōu)勢地區(qū)的優(yōu)勢作用，特別是增強中心城市和城市群的承載能力，形成合理的區(qū)域分工。通過發(fā)達地區(qū)帶動落后地區(qū)，城市帶動鄉(xiāng)村，中心城市引領城市群，進而帶動區(qū)域發(fā)展，這樣一整套新模式新機制，促進全國城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展。
目前，我國的區(qū)域戰(zhàn)略基本形成了一種“三群兩帶”的格局，“三群”即京津冀協(xié)同、粵港澳大灣區(qū)、長三角一體化，“兩帶”是長江經濟帶和黃河生態(tài)帶。其中，黃河不是經濟帶，不像長江有水運功能、港口碼頭、沿江產業(yè)布局，它主要發(fā)揮水資源和生態(tài)功能。
推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展區(qū)域經濟格局，實際上就是明確要繼續(xù)發(fā)揮中心城市和城市群的引領、集聚和輻射帶動作用，這也是未來我國承載發(fā)展要素的主要空間形態(tài)。
當前的區(qū)域經濟政策可以概括為“抓兩頭”。一頭抓中心城市和城市群的經濟和人口的承載，要突出這些大城市群的承載能力，另一頭抓確保“底線地區(qū)”的安全保障，尤其是要保障那些承擔國家糧食安全、生態(tài)安全和邊疆安全的地區(qū)。只要抓好“兩頭”，設計好“抓兩頭”的機制，我國區(qū)域空間結構必將更加優(yōu)化和協(xié)調。
推進形成優(yōu)勢互補的區(qū)域經濟高質量發(fā)展格局還應該突出兩種形式的區(qū)域分工。一是城市群的圈層分工。城市群內部包括中心城市、中心地區(qū)、中心城市以外的周邊、外圍地區(qū)。整個城市群的布局，應該區(qū)分中心城市、中心地區(qū)和周邊、外圍地區(qū)承載的功能，按照圈層功能和經濟技術梯度形成合理的分工體系和符合經濟技術發(fā)展規(guī)律的結構體系，這樣才能使各自的優(yōu)勢得以充分發(fā)揮。二是傳統(tǒng)的類型分工。傳統(tǒng)上，可以將區(qū)域分為資源型區(qū)域與加工型區(qū)域兩個類型，曾經也是按照這種形式推進分工協(xié)作和區(qū)際貿易。以前資源型區(qū)域與加工型區(qū)域之間也存在著利益沖突問題，如資源型地區(qū)存在的利益雙重流失問題（平價調出資源、市場價格買進制成品）。怎么對資源型地區(qū)，糧食主產區(qū)，重要生態(tài)功能涵養(yǎng)區(qū)進行利益補償等都是形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展區(qū)域布局需要研究的重要問題。
這兩種形式的分工能否最終形成，關鍵是要解決好區(qū)域利益關系的協(xié)調和共享，建立能夠形成區(qū)域優(yōu)勢互補，分工格局合理的利益關系協(xié)調共享機制。
此外，區(qū)域優(yōu)勢互補分工格局的形成，還要把政府規(guī)劃引導與區(qū)域之間的適度競爭有機地結合起來，不能排斥區(qū)域競爭的作用。觀察發(fā)現(xiàn)，區(qū)域的適度競爭對經濟發(fā)展是有益的。例如，國內某個區(qū)域內存在兩個“龍頭”城市，它們之間的競爭非常明顯。雖然偶爾會出現(xiàn)一些負面情況，但總體來看，競爭確實促進了兩地經濟不斷朝前發(fā)展。這與它們適度的競爭，既競爭又合作，由此帶來的發(fā)展活力和動力密不可分?，F(xiàn)在問題的關鍵是把握好競爭的“度”和界限。
政府的規(guī)劃引導有利于避免各地重復建設。比如，現(xiàn)在長三角一體化發(fā)展，基礎設施連通對接過程中要加強統(tǒng)籌布局，因為這類項目往往投資巨大，各自為政容易造成資源浪費或已有優(yōu)勢得不到充分利用。如何避免這種現(xiàn)象，如何處理這里的界限或關系都亟待深入研究。
