為加大逆周期調(diào)節(jié)力度，更好發(fā)揮地方政府專項債券的重要作用，著力加大對重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，增加有效投資、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定總需求，保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。6月10日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合對外發(fā)布《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ分饕袃纱笾档藐P(guān)注的亮點：一是明確了專項債項目中市場化融資支持的項目標準；二是允許將專項債作為符合條件的重大項目資本金。

《通知》還明確嚴控地方政府隱性債務(wù)、堅決遏制隱性債務(wù)增量、堅決不走無序舉債搞建設(shè)之路的同時，鼓勵依法依規(guī)通過市場化融資解決項目資金來源，通過科學(xué)實施政策“組合拳”，加強財政、貨幣、投資等政策協(xié)同配合，堅持突出重點、防控風(fēng)險、穩(wěn)定預(yù)期，支持做好專項債券項目融資工作。

一、專項債券發(fā)展及現(xiàn)狀

在我國, 最早規(guī)定地方政府不能發(fā)債融資。于是，地方政府以“融資平臺”的名義，向銀行貸款或發(fā)企業(yè)債融資 (分別俗稱“平臺貸”、“城投債”) , 然后把資金投資于各種政府項目。平臺融資可以理解為政府獲得發(fā)債權(quán)限之前的權(quán)宜之計，但也造成了地方政府債臺高筑，地方隱性債務(wù)風(fēng)險越來越大。2015年，國家允許地方政府進行債務(wù)置換，此舉是在財政部甄別存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，以長期限、低利率的特別地方債來置換地方政府現(xiàn)有債務(wù)，此舉明顯緩解了地方政府的債務(wù)壓力，也騰出空間來控制地方政府債務(wù)增量、強化地方政府預(yù)算和債務(wù)管理。

但是隨著債務(wù)置換工作臨近尾聲，地方債問題的重點從存量待置換債轉(zhuǎn)向了新增的專項債。與一般債券以公共預(yù)算作為主要償還來源不同，專項債券則由政府性基金收入或?qū)ｍ検杖胱鳛閮斶€來源，即融資項目本身的現(xiàn)金流收入具有完全覆蓋專項債券還本付息的能力；同時，地方政府專項債券由省級政府充當(dāng)發(fā)行主體，項目的資產(chǎn)和收益管理責(zé)任均由地市級政府承擔(dān)，這就意味著地方政府專項債除了項目本身的信用支持外，還有來自省、地市級政府的信用背書。不僅如此，地方政府專項債券還享受企業(yè)和個人取得的專項債券利息收入免征所得稅的特權(quán)。正是具備以上優(yōu)勢，地方政府專項債券更能受到市場的歡迎。

2017年地方專項債優(yōu)先選擇在土地儲備、政府收費公路兩個領(lǐng)域開展全國范圍內(nèi)試點； 2018年又推出了棚改債券試點；2019年1-5月，新增債券累計發(fā)行14596億元，其中新增專項債券8598億元；發(fā)債規(guī)模已占2019年新增地方政府債務(wù)限額3.08萬億元的47.4%，發(fā)行進度接近一半，超過序時進度,這有利于發(fā)揮專項債推動經(jīng)濟發(fā)展的作用。

二、新政策下明確了金融支持專項債券項目標準

為促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，文件明確了符合哪些標準可以向金融機構(gòu)進行市場化融資，又有哪些重點領(lǐng)域和項目是鼓勵地方政府和金融機構(gòu)使用專項債和其他市場化融資方式支持的。

（一）進一步合理明確了金融支持專項債券項目標準。對沒有收益的重大項目，通過統(tǒng)籌財政預(yù)算資金和地方政府一般債券予以支持；對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目，由地方政府發(fā)行專項債券融資；對于收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項收入，且償還專項債券本息后仍有剩余經(jīng)營性專項收入的重大項目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項目單位根據(jù)未納入預(yù)算管理的剩余其他經(jīng)營性專項收入情況向金融機構(gòu)市場化融資。同時也劃定了政策紅線，即對收益中不含其他經(jīng)營性專項收入或償還專項債券本息后其他經(jīng)營性專項收入沒有剩余的重大項目，不得向金融機構(gòu)市場化融資，防止形成新增隱性債務(wù)。

（二）精準聚焦重點領(lǐng)域和重大項目。鼓勵地方政府和金融機構(gòu)依法合規(guī)使用專項債券和其他市場化融資方式，重點支持京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、推進海南全面深化改革開放等重大戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及推進棚戶區(qū)改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持、自然災(zāi)害防治體系建設(shè)、鐵路、收費公路、機場、水利工程、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療健康、水電氣熱等公用事業(yè)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域以及其他納入“十三五”規(guī)劃內(nèi)符合條件的重大項目建設(shè)。這為新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指明了方向，促進國內(nèi)貿(mào)易打下了堅實的基礎(chǔ)。

（三）積極鼓勵金融機構(gòu)提供配套融資支持。主要方式包括：對應(yīng)實行企業(yè)化經(jīng)營管理的項目，鼓勵和引導(dǎo)銀行機構(gòu)以項目貸款等方式支持符合標準的專項債券項目建設(shè)；鼓勵保險機構(gòu)為符合標準的中長期限專項債券項目建設(shè)提供融資支持；允許項目單位發(fā)行公司信用類債券，支持符合標準的專項債券項目。

同時強調(diào)，既要強化責(zé)任意識，誰舉債誰負責(zé)、誰融資誰負責(zé)，從嚴整治舉債亂象，也要明確政策界限，允許合法合規(guī)融資行為。對金融機構(gòu)依法合規(guī)支持專項債券項目配套融資，以及依法合規(guī)支持已納入國家和省、市、縣級政府及部門印發(fā)的“十三五”規(guī)劃并按規(guī)定權(quán)限完成審批或核準程序的項目和發(fā)展改革部門牽頭提出的其他補短板重大項目，凡償債資金來源為經(jīng)營性收入、不新增隱性債務(wù)的，不認定為隱性債務(wù)問責(zé)情形。對金融機構(gòu)支持存量隱性債務(wù)中的必要在建項目后續(xù)融資且不新增隱性債務(wù)的，也不認定為隱性債務(wù)問責(zé)情形。

民生銀行研究院研究員郭曉蓓在接受《證券日報》記者采訪時表示,《通知》強調(diào)允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金,體現(xiàn)了積極的財政政策,對金融市場形成利好,特別是股票市場,有利于經(jīng)濟增長和企業(yè)業(yè)績提高。

中國財政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚表示，《通知》對進行市場化融資的項目有了明確界限，讓債券支持經(jīng)濟更加清晰，避免可能存在部分地方政府和金融機構(gòu)擔(dān)心問責(zé)而不作為的情況，同時文件的出臺也沒有放松對債務(wù)的防控，沒有放松對新增隱性債務(wù)的遏制。另外,也有利于拉動基建投資增長有望撬動債務(wù)性資金約7000億元,具體規(guī)模要看地方政府專項債和后續(xù)市場化融資的規(guī)模。

三、新政政策下允許專項債券作為符合條件的重大項目資本金

對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應(yīng)的重大項目，允許將部分專項債券資金作為一定比例的項目資本金。但《通知》設(shè)定了嚴格的政策條件：第一，應(yīng)當(dāng)是專項債券支持、符合黨中央國務(wù)院重大決策部署、具有較大示范帶動效應(yīng)的重大項目；第二，涉及領(lǐng)域主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰(zhàn)略實施的地方高速公路、供電、供氣項目；第三，評估項目收益除償還專項債券本息后，其他經(jīng)營性專項收入具備向金融機構(gòu)市場化融資條件的項目。 

同時，《通知》明確不得超越項目收益實際水平過度融資，要求地方政府要按照“一一對應(yīng)”原則，將專項債券嚴格落實到實體政府投資項目，不得將專項債券作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權(quán)基金的資金來源，不得通過設(shè)立殼公司、多級子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。

四、新政策要求完善專項債券管理和配套措施

依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，按照市場化改革方向，《通知》還進一步細化了專項債券管理及配套措施，從專項債券項目推介、保障項目融資與償債能力相匹配、強化信用評級和差別定價、提升債券發(fā)行定價市場化程度、豐富債券投資群體、提高長期專項債券比例、加快債券發(fā)行使用進度等方面，提出相關(guān)工作要求，既支持做好專項債券發(fā)行及項目配套融資工作，又推動地方政府債券沿著市場化改革方向發(fā)展，實現(xiàn)讓市場在金融資源配置中發(fā)揮決定性作用。 

一是大力做好專項債券項目推介?！锻ㄖ诽岢觯胤秸ㄟ^印發(fā)項目清單、集中公告等方式，加大向金融機構(gòu)推介符合標準專項債券項目的力度。金融管理部門積極配合地方政府工作，組織和協(xié)調(diào)金融機構(gòu)參與。金融機構(gòu)按照商業(yè)化原則、自主自愿予以支持，加快專項債券推介項目落地。 

二是強化信用評級和差別定價?！锻ㄖ芬?，推進全國統(tǒng)一的地方政府債務(wù)信息公開平臺建設(shè)，由地方政府定期公開債務(wù)限額、余額、債務(wù)率、償債率以及經(jīng)濟財政狀況、債券發(fā)行、存續(xù)期管理等信息，形成地方政府債券統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，支持市場機構(gòu)獨立評級，根據(jù)政府債務(wù)實際風(fēng)險水平，合理形成市場化的信用利差。加快建立地方政府信用評級體系，加強債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警結(jié)果在金融監(jiān)管等方面的應(yīng)用。 

三是提升地方政府債券發(fā)行定價市場化程度。《通知》強調(diào)，要堅持地方政府債券市場化發(fā)行，減少對地方政府債券發(fā)行的行政干預(yù)和窗口指導(dǎo)，不得通過財政存款和國庫現(xiàn)金管理操作等手段變相干預(yù)地方政府債券發(fā)行定價，促進地方政府債券發(fā)行利率合理反映地區(qū)差異和項目差異。嚴禁地方政府及其部門通過金融機構(gòu)排名、財政資金存放、設(shè)立信貸目標等方式，直接或間接向金融機構(gòu)施壓。 

四是豐富地方政府債券投資群體?！锻ㄖ诽岢?，推動地方政府債券通過商業(yè)銀行柜臺在本地區(qū)范圍內(nèi)向個人和中小機構(gòu)投資者發(fā)售，擴大對個人投資者發(fā)售量，提高商業(yè)銀行柜臺發(fā)售比例。鼓勵和引導(dǎo)商業(yè)銀行、保險公司、基金公司、社會保險基金等機構(gòu)投資者和個人投資者參與投資地方政府債券。合理確定地方政府債券柜臺發(fā)售的定價機制，增強對個人投資者的吸引力。適時研究儲蓄式地方政府債券。指導(dǎo)金融機構(gòu)積極參與地方政府債券發(fā)行認購，鼓勵資管產(chǎn)品等非法人投資者增加地方政府債券投資。積極利用證券交易所提高非金融機構(gòu)和個人投資地方政府債券的便利性。推出地方政府債券交易型開放式指數(shù)基金，通過“債券通”等機制吸引更多境外投資者投資。推動登記結(jié)算機構(gòu)等債券市場基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。

五是合理提高長期專項債券期限比例?！锻ㄖ芬螅瑢ｍ梻谙拊瓌t上與項目期限相匹配，降低期限錯配風(fēng)險，防止資金閑置浪費。逐步提高長期債券發(fā)行占比，對于鐵路、城際交通、收費公路、水利工程等建設(shè)和運營期限較長的重大項目，鼓勵發(fā)行10年期以上的長期專項債券，更好匹配項目資金需求和期限。合理確定再融資專項債券期限，原則上與同一項目剩余期限相匹配，避免頻繁發(fā)債增加成本。完善專項債券本金償還方式，在到期一次性償還本金方式的基礎(chǔ)上，鼓勵采取本金分期償還方式，既確保分期項目收益用于償債，又平滑債券存續(xù)期內(nèi)償債壓力。

六是加快專項債券發(fā)行使用進度?！锻ㄖ诽岢?，對預(yù)算擬安排新增專項債券的項目可以通過先行調(diào)度庫款的辦法，加快項目建設(shè)進度，債券發(fā)行后及時回補。各地要均衡專項債券發(fā)行時間安排，力爭當(dāng)年9月底前基本發(fā)行完畢，盡早發(fā)揮資金使用效益。

五、未來發(fā)展思考

按照黨中央、國務(wù)院決策部署，財政部和有關(guān)部委正加大工作力度，督促指導(dǎo)地方加快新增地方政府債券發(fā)行使用工作,促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長。那么未來發(fā)展過程中必須思考問題:

(一)、在縱多基建等項目中,項目資本金制度對政府投資項目的適用性在削弱，未來是否取消項目資本金制度值得關(guān)注。

(二)、涉及政府、社會投資人、金融機構(gòu)、咨詢機構(gòu)等全方位的信譽體系建設(shè)將會加快，政府債券、企業(yè)債券、項目債券等標準化產(chǎn)品將推動債券市場大規(guī)?；l(fā)展。

(三)、央行的貨幣政策工具將日益豐富，對經(jīng)濟的影響將日益深遠，未來地方政府債券的風(fēng)險權(quán)數(shù)是否會呈下調(diào)趨勢值得關(guān)注。

(四)、在改革創(chuàng)新發(fā)展中,未來建筑企業(yè)將面臨洗牌，轉(zhuǎn)型壓力倍增，集資產(chǎn)管理、土地開發(fā)、設(shè)計咨詢建造、專業(yè)化運營等綜合優(yōu)勢的企業(yè)將主導(dǎo)市場。

作者簡介：

黃衛(wèi)根   博士 高級工程師  從事基礎(chǔ)設(shè)施市場開發(fā)、項目管理與投融資工作

馬世昌   博士后 講師  北京建筑大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 從事項目投融資研究