史育龍   中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任、研究員

【核心提要】城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，也是解決新時代我國社會主要矛盾、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大引擎。克服城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中積累的矛盾和問題，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化的功能和作用，必須推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。當(dāng)前，應(yīng)把人在新型城鎮(zhèn)化中的核心地位落到實(shí)處，完善符合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方向的體制機(jī)制，使新型城鎮(zhèn)化成為我國邁向社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的強(qiáng)大推動力量。

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，對于全面建成小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，積極推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化在解決新時代我國社會主要矛盾、滿足人民日益增長的美好生活需要、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等方面的作用日益顯現(xiàn)，已經(jīng)成為全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要驅(qū)動力量。

城鎮(zhèn)化是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的基本動力

在農(nóng)業(yè)文明時代，城鎮(zhèn)主要作為行政管理中心、軍事要塞、市場交易中心等而存在，只有很小一部分人口能夠生活在城鎮(zhèn)。工業(yè)革命之后，機(jī)器大工業(yè)的發(fā)展對勞動力產(chǎn)生巨大需求，不斷吸引農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，帶動城鎮(zhèn)規(guī)模迅速擴(kuò)大。此后，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相伴相隨，成為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的基本動力。

勞動力向加工制造業(yè)部門轉(zhuǎn)移，社會勞動生產(chǎn)率大幅提高，社會物質(zhì)財(cái)富快速積累。工業(yè)革命之后，三次產(chǎn)業(yè)逐漸形成。在城鎮(zhèn)發(fā)展起來的加工制造業(yè)部門的勞動生產(chǎn)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門。大量農(nóng)業(yè)勞動力向具有較高勞動生產(chǎn)率的加工制造業(yè)部門轉(zhuǎn)移，顯著提高了全社會勞動生產(chǎn)率，極大促進(jìn)了物質(zhì)財(cái)富的積累。

人口向城鎮(zhèn)遷徙，既為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展開辟空間，又使城鎮(zhèn)成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展動力源。農(nóng)業(yè)勞動力向加工制造業(yè)部門轉(zhuǎn)移，帶動人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷徙。社會總?cè)丝谥修r(nóng)村人口的比重不斷下降，有利于提高農(nóng)村的人均產(chǎn)出水平、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，也有利于提高全社會人口素質(zhì)。隨著越來越多的社會經(jīng)濟(jì)活動向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)逐漸成為生產(chǎn)要素匯聚地和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動力源。

生產(chǎn)和消費(fèi)活動向城鎮(zhèn)聚集，釋放巨大消費(fèi)需求，推動社會擴(kuò)大再生產(chǎn)。隨著人口和經(jīng)濟(jì)活動向城鎮(zhèn)聚集，城鎮(zhèn)空間不斷擴(kuò)張，形成了以高人口密度為基本特征的城鎮(zhèn)地域，對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)生巨大需求。單位面積的城鎮(zhèn)建成區(qū)需要數(shù)倍于農(nóng)村地域的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入，才能維持城鎮(zhèn)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。與此同時，大量人口集中在具有較高勞動生產(chǎn)率的城鎮(zhèn)，使城鎮(zhèn)成為集中釋放消費(fèi)需求的中心，并通過生產(chǎn)和消費(fèi)的相互促進(jìn)，推動社會擴(kuò)大再生產(chǎn)。

從單個城市向都市圈、城市群等多層次空間形態(tài)發(fā)展，推動技術(shù)創(chuàng)新和擴(kuò)散，促進(jìn)文化傳播和交流。隨著城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，高密度的城鎮(zhèn)地域進(jìn)一步發(fā)展，形成單個城市、都市圈、城市群等多層次的空間形態(tài)。在都市圈和城市群的核心城市，人口規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大帶來人口和經(jīng)濟(jì)活動的多樣性，大量具有不同文化傳統(tǒng)、生活習(xí)俗、教育背景和職業(yè)特征的人口聚居在一起，有利于激發(fā)創(chuàng)新活力、擴(kuò)散創(chuàng)新成果，也有利于促進(jìn)文化傳播和交流，城鎮(zhèn)因此成為人類社會發(fā)展進(jìn)步的重要承載地。

充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化的功能和作用必須堅(jiān)持以人為核心

改革開放以來，隨著工業(yè)化、現(xiàn)代化快速推進(jìn)，大量農(nóng)業(yè)富余勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)，我國城鎮(zhèn)化水平顯著提高，城市綜合實(shí)力持續(xù)增強(qiáng)。2018年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，比上年末提高1.06個百分點(diǎn)，比1978年末提高41.66個百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)化空間格局持續(xù)優(yōu)化，城市群、中小城市和小城鎮(zhèn)加速發(fā)展。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不斷加強(qiáng)，可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)。

我國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，有力推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，不斷提高我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，成為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要動力和顯著標(biāo)志，成為提高我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民生活水平的重要載體。同時，城鎮(zhèn)化在快速推進(jìn)過程中也出現(xiàn)了一些問題，比較突出的有以下幾個方面：一是一些地方把物質(zhì)形態(tài)的工程建設(shè)作為城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容甚至主要內(nèi)容。不同程度存在的“重物輕人”問題導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步。一些新城新區(qū)公共服務(wù)不配套不完善，影響城鎮(zhèn)人口的集聚和生活質(zhì)量。二是一些地方對人這一城鎮(zhèn)化主體的關(guān)注不夠。很多長期在城鎮(zhèn)工作生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以享受到同本地市民相同的權(quán)益，家人難以隨遷進(jìn)城，造成大量農(nóng)村留守兒童、老人，影響人民群眾的幸福感。三是忽視生態(tài)環(huán)境和傳統(tǒng)文化保護(hù)。一些地方圍繞項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，存在“一切服從項(xiàng)目”的誤區(qū)，空氣、土壤、河流、湖泊等受到污染，對具有重要文化價值的歷史建筑、傳統(tǒng)街區(qū)和文物保護(hù)不力。四是全社會資源配置效率不高，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展有待加強(qiáng)。大量人口長期流動于城鄉(xiāng)之間，很多農(nóng)村地區(qū)住房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施實(shí)際利用率不高，影響全社會資源配置效率。

解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中積累的各種問題，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化的功能和作用，必須貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，大力推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。2012年11月，黨的十八大報(bào)告提出堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。2013年7月，中共中央政治局會議提出積極穩(wěn)妥推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。2013年12月，習(xí)近平同志在中央城鎮(zhèn)化工作會議上發(fā)表重要講話，分析城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢，明確了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)任務(wù)。2014年3月，中共中央、國務(wù)院頒布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，提出走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。目前，全國已組織開展三批新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)，對中國特色新型城鎮(zhèn)化道路進(jìn)行了積極探索。

以新型城鎮(zhèn)化滿足人民美好生活需要、推動高質(zhì)量發(fā)展

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。同時，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也進(jìn)入了新時代，由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。解決新時代我國社會主要矛盾、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是一個重要抓手。

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化能夠充分發(fā)揮提高人口素質(zhì)、提高資源配置效率、提高勞動生產(chǎn)率和增強(qiáng)創(chuàng)新活力的作用，對于進(jìn)一步挖掘增長潛力、促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展、提高發(fā)展質(zhì)量具有牽一發(fā)而動全身的關(guān)鍵作用。把推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化作為解決新時代我國社會主要矛盾和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，當(dāng)務(wù)之急是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和基本公共服務(wù)均等化，破除體制機(jī)制障礙，提高資源配置效率，使新型城鎮(zhèn)化成為我國邁向社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的強(qiáng)大推動力量。

把人在新型城鎮(zhèn)化中的核心地位落到實(shí)處。解決好人的問題是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。從目前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展要求來看，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的能力。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅(jiān)持自愿、分類、有序，充分尊重農(nóng)民意愿，因地制宜制定具體辦法，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量。應(yīng)準(zhǔn)確把握農(nóng)民進(jìn)城落戶意愿這一事關(guān)新型城鎮(zhèn)化走向的重要問題，讓廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作出自主選擇。繼續(xù)完善“人錢掛鉤、錢隨人走；人地掛鉤、以人定地”的制度安排，激勵城鎮(zhèn)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶，幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提高融入城鎮(zhèn)的能力。在新型城鎮(zhèn)化的大趨勢大背景下實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，優(yōu)化人口和經(jīng)濟(jì)活動的城鄉(xiāng)區(qū)域布局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)雙輪驅(qū)動、良性互動。

完善符合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方向的體制機(jī)制。進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，明晰農(nóng)村各類資產(chǎn)權(quán)屬，建立統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場。維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。加快戶籍變動與農(nóng)村“三權(quán)”脫鉤，不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，促使有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放心落戶城鎮(zhèn)。通過完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑等制度，為進(jìn)城落戶農(nóng)民提高其農(nóng)村資產(chǎn)收益創(chuàng)造條件。健全新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資機(jī)制，優(yōu)化政府與社會資本合作（PPP）模式，推動形成市場化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)建設(shè)投入運(yùn)營機(jī)制。進(jìn)一步完善政府投資體制，促進(jìn)公共資源按照服務(wù)人口規(guī)模配置。深化市鎮(zhèn)建制和行政區(qū)劃制度改革，鼓勵鄰近城鎮(zhèn)開展經(jīng)濟(jì)合作，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)布局。