【摘要】美國(guó)非常注重運(yùn)用經(jīng)貿(mào)法律保護(hù)產(chǎn)業(yè)利益，常用手段有“兩反一保”、301調(diào)查、外資安全審查、出口管制等。我國(guó)可借鑒其法律解釋、政策協(xié)調(diào)、事實(shí)發(fā)現(xiàn)等能力和機(jī)制，在對(duì)外貿(mào)易中爭(zhēng)取主動(dòng)，先發(fā)制人。

【關(guān)鍵詞】美國(guó)法律  中美經(jīng)貿(mào)摩擦  貿(mào)易政策  產(chǎn)業(yè)政策    【中圖分類號(hào)】 F752.02    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

過(guò)去一段時(shí)期，美國(guó)頻頻以經(jīng)貿(mào)法律為武器，主動(dòng)挑起中美經(jīng)貿(mào)摩擦。我國(guó)在譴責(zé)美國(guó)霸權(quán)主義的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)洞悉美國(guó)運(yùn)用經(jīng)貿(mào)法律的套路，力爭(zhēng)做到以其人之道，還治其人之身。

美國(guó)經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的十大常用法律武器

一是“兩反一保”。即通過(guò)反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措施，進(jìn)口國(guó)可實(shí)施加稅或進(jìn)口數(shù)量限制等。特朗普曾對(duì)我國(guó)鋁產(chǎn)品發(fā)起“雙反”調(diào)查，對(duì)洗衣機(jī)和太陽(yáng)能電池板發(fā)起保障措施調(diào)查，并在反傾銷中繼續(xù)使用“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”的計(jì)算方法，進(jìn)一步升級(jí)“兩反一保”措施。

二是301調(diào)查。即根據(jù)《1974年貿(mào)易法》第301至310節(jié)，對(duì)外國(guó)“不公平”的貿(mào)易政策發(fā)起調(diào)查，并采取單邊制裁措施，涵蓋外國(guó)貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、投資等廣義貿(mào)易法律和政策。美國(guó)可根據(jù)301調(diào)查，中止關(guān)稅減讓、提高關(guān)稅、實(shí)施進(jìn)口限制，或通過(guò)談判迫使對(duì)方取消相關(guān)法律政策。

三是232調(diào)查。即依據(jù)《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232節(jié)，對(duì)影響國(guó)家安全的進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行調(diào)查。特朗普政府已針對(duì)鋼鐵、鋁、汽車啟動(dòng)了3起232調(diào)查，認(rèn)為鋼鋁產(chǎn)能過(guò)剩對(duì)美國(guó)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)造成損害，威脅國(guó)家安全。

四是外資安全審查。由美國(guó)財(cái)政部外國(guó)投資委員會(huì)負(fù)責(zé)，對(duì)可能影響國(guó)家安全的外國(guó)投資進(jìn)行審查。華為、螞蟻金服等多起并購(gòu)交易均因該制度而失敗。2018年8月，美國(guó)總統(tǒng)簽署了《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》，將關(guān)鍵技術(shù)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的非控制性投資納入審查。

五是出口管制。由美國(guó)商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局負(fù)責(zé)，對(duì)管制物項(xiàng)的出口、再出口和境外轉(zhuǎn)讓實(shí)施許可證管理，出口物項(xiàng)敏感性、出口目的地、終端用戶、終端用途等任一因素，均可能導(dǎo)致不予許可。2018年8月，美國(guó)總統(tǒng)簽署的《出口管制改革法案》建立了新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)的出口管制機(jī)制。

六是337調(diào)查。即依據(jù)《1930年關(guān)稅法》第337節(jié)，對(duì)美國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品中的不公平行為進(jìn)行調(diào)查，在實(shí)踐中主要針對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)。近年來(lái)，337調(diào)查范圍逐漸擴(kuò)大，在對(duì)我國(guó)40家鋼鐵企業(yè)的調(diào)查中，首次將所謂的“通過(guò)網(wǎng)絡(luò)竊取美國(guó)企業(yè)技術(shù)秘密”納入調(diào)查范圍。

七是政府采購(gòu)。通常有兩種形式：其一，使用特定產(chǎn)品或服務(wù)就不能獲得財(cái)政資助。例如，2018年3月美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)規(guī)定，使用可能威脅國(guó)家安全的電信設(shè)備的美國(guó)運(yùn)營(yíng)商不能獲得通用服務(wù)基金的支持。其二，要求想成為政府采購(gòu)供應(yīng)商的企業(yè)不得使用特定產(chǎn)品和服務(wù)，如《2019年國(guó)防授權(quán)法》禁止政府供應(yīng)商使用華為和?？低暤绕髽I(yè)的產(chǎn)品。

八是《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》。該法授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)面臨緊急情況時(shí)采取經(jīng)濟(jì)措施，包括限制或禁止涉外金融活動(dòng)或外國(guó)財(cái)產(chǎn)的運(yùn)輸和交易。該法的啟動(dòng)條件和授權(quán)十分寬泛，所謂國(guó)家緊急狀態(tài)完全由總統(tǒng)判斷，幾乎賦予總統(tǒng)就任何涉外交易采取任何措施的權(quán)力。

九是經(jīng)濟(jì)制裁。由美國(guó)財(cái)政部外國(guó)資產(chǎn)控制辦公室負(fù)責(zé)，包括實(shí)施貿(mào)易禁運(yùn)、中斷經(jīng)濟(jì)合作、凍結(jié)資產(chǎn)、限制金融交易等。憑借美國(guó)的金融實(shí)力和市場(chǎng)規(guī)模，經(jīng)濟(jì)制裁具有強(qiáng)大的域外效力。

十是國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。眾所周知，美國(guó)主導(dǎo)創(chuàng)立了二戰(zhàn)后國(guó)際經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融體制，并一直牢牢掌控國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的創(chuàng)設(shè)權(quán)和修訂權(quán)。2018年11月，美國(guó)牽頭達(dá)成了《美墨加協(xié)定》，其中關(guān)于“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”的“毒丸”條款，給我國(guó)造成了一定壓力。

美國(guó)在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域運(yùn)用法律武器的特點(diǎn)

不同法律武器相互協(xié)調(diào)配合。首先，美國(guó)在立法時(shí)，就注意不同法律機(jī)制之間的配合，加強(qiáng)執(zhí)法效果。例如，外資安全審查和出口管制改革均將關(guān)鍵技術(shù)作為考察因素，從投資和貿(mào)易兩個(gè)角度限制高技術(shù)外流。其次，美國(guó)綜合運(yùn)用不同法律機(jī)制，達(dá)到多重政策目標(biāo)。例如，利用“兩反一保”和301調(diào)查加征關(guān)稅，要求對(duì)等開放市場(chǎng)；利用外資安全審查和出口管制維護(hù)美國(guó)技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)；利用政府采購(gòu)杠桿，將我國(guó)信息通信產(chǎn)品排除出美國(guó)市場(chǎng)。

將經(jīng)貿(mào)法律用出產(chǎn)業(yè)政策的效果。中美經(jīng)貿(mào)摩擦已經(jīng)從貿(mào)易糾紛上升到產(chǎn)業(yè)和技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的維度。301調(diào)查的主要目標(biāo)是打擊《中國(guó)制造2025》，而使用外資安全審查、出口管制、337調(diào)查、政府采購(gòu)等手段，都是為了保護(hù)美國(guó)產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。美國(guó)認(rèn)為貿(mào)易政策是產(chǎn)業(yè)政策的一種形式。白宮于2018年10月發(fā)布的《美國(guó)保持先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》提出，要運(yùn)用貿(mào)易政策保護(hù)和促進(jìn)美國(guó)產(chǎn)業(yè)。

依托法律解釋能力加強(qiáng)法律武器功效。人們通常認(rèn)為美國(guó)法律細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)，但事實(shí)上，美國(guó)法律中存在許多含義不明、解釋余地很大的術(shù)語(yǔ)。例如，美國(guó)在經(jīng)貿(mào)法律中從不定義什么是“國(guó)家安全”，而是根據(jù)需要，在具體案例中解釋為何某種行為涉及“國(guó)家安全”。這樣無(wú)需經(jīng)過(guò)復(fù)雜的立法和修法程序，就使法律能夠適應(yīng)不斷變化的實(shí)踐需要，運(yùn)用法律解釋使法律的效力最大化。

豐富的事實(shí)發(fā)現(xiàn)機(jī)制對(duì)運(yùn)用法律形成支撐。美國(guó)有多種事實(shí)發(fā)現(xiàn)渠道來(lái)獲取他國(guó)法律政策和實(shí)施信息，形成發(fā)動(dòng)法律攻擊的事實(shí)基礎(chǔ)。例如，美國(guó)貿(mào)易政策咨詢委員會(huì)機(jī)制下轄16個(gè)產(chǎn)業(yè)貿(mào)易咨詢委員會(huì)，由業(yè)內(nèi)的龍頭企業(yè)和行會(huì)高管擔(dān)任委員，負(fù)責(zé)將本產(chǎn)業(yè)遭遇的外國(guó)政策法律壁壘反映給美國(guó)商務(wù)部和貿(mào)易代表辦公室，并為美國(guó)談判國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則提供建議。

通過(guò)盟友推動(dòng)國(guó)內(nèi)法律國(guó)際化。美國(guó)運(yùn)用經(jīng)貿(mào)法律時(shí)十分注重盟友的配合。例如，美國(guó)想要通過(guò)外資安全審查和出口管制限制關(guān)鍵技術(shù)外流，就與盟友建立外資安全審查信息共享機(jī)制，確保關(guān)鍵技術(shù)不從美國(guó)和盟友國(guó)家流出。通過(guò)盟友配合，美國(guó)取得了本國(guó)經(jīng)貿(mào)法律國(guó)際化的實(shí)際效果。

我國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)經(jīng)貿(mào)法律武器的辦法

提升法律基礎(chǔ)技術(shù)能力。我國(guó)運(yùn)用法律武器解決國(guó)際問(wèn)題的能力與美國(guó)有較大的差距，這可歸因于法律基礎(chǔ)技術(shù)能力存在短板。我國(guó)亟待提升靈活解釋現(xiàn)有法律、使不同法律機(jī)制密切配合、歸納提煉實(shí)踐中的問(wèn)題并轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則等通用法律技術(shù)能力。

加強(qiáng)貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。我國(guó)還存在貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)政策“兩張皮”的現(xiàn)象。一方面，制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，較少考慮貿(mào)易方面的影響；另一方面，對(duì)于運(yùn)用貿(mào)易政策維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍缺乏研究，總體上還停留在對(duì)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)限制外商投資或?qū)嵤╆P(guān)稅保護(hù)等初級(jí)階段。實(shí)現(xiàn)貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，需要深入理解、把握貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)政策，統(tǒng)籌運(yùn)用國(guó)內(nèi)外各種政策法律手段，維護(hù)和發(fā)展本國(guó)產(chǎn)業(yè)利益。

深入研究事實(shí)問(wèn)題。首先，只有把我國(guó)的實(shí)際情況研究清楚，才能抵御美國(guó)的法律攻擊。例如，美國(guó)指責(zé)我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)應(yīng)厘清哪些產(chǎn)業(yè)有補(bǔ)貼、如何運(yùn)行、效果怎樣、原因?yàn)楹?，繼而澄清產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的法律效果。其次，弄清事實(shí)是引領(lǐng)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的基礎(chǔ)。當(dāng)前是國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變革的重要機(jī)遇期，我國(guó)提出國(guó)際規(guī)則制定方案，必須基于對(duì)產(chǎn)業(yè)國(guó)際化發(fā)展需要和現(xiàn)實(shí)障礙的深入研究，再通過(guò)法律技術(shù)將實(shí)際需要轉(zhuǎn)化為規(guī)則方案。

建立常態(tài)化政企研溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。我國(guó)政府也會(huì)傾聽企業(yè)反饋，并對(duì)外維護(hù)企業(yè)權(quán)益，但與美國(guó)相比，溝通協(xié)調(diào)缺乏常態(tài)化的機(jī)制，渠道零散，隨機(jī)性強(qiáng)?？梢越梃b美國(guó)的產(chǎn)業(yè)貿(mào)易咨詢委員會(huì)，分產(chǎn)業(yè)建立常態(tài)化的政企研溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，使企業(yè)就海外貿(mào)易壁壘獲得表達(dá)訴求的渠道，培養(yǎng)和提升運(yùn)用規(guī)則解決問(wèn)題的能力；使政府及時(shí)獲知信息，通過(guò)雙邊多邊機(jī)制和制定國(guó)際規(guī)則，幫助企業(yè)消除壁壘。以多方合力形成長(zhǎng)期積累，逐步提升我國(guó)制定和運(yùn)用經(jīng)貿(mào)法律的整體能力。

（作者為工業(yè)和信息化部國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作中心助理研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①United States, “John S. McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019”, Title XVII, Aug.13, 2018.

②The Subcommittee on Advanced Manufacturing Committee on Technology of the National Science and Technology Council, “Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing”, October, 2018.

責(zé)編/陳楠  張寒    美編/李月敏

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