【摘要】重建具有活力的基層組織，搭建國家資源與農(nóng)民訴求有效對接的平臺，是當前基層治理中的重大任務，也是一個難題。要從加強國家對基層治理的規(guī)范化著手，一方面將基層干部的權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”里，另一方面，這個“籠子”又必須有一定的自由空間，讓權(quán)力行使有一定的主動性、積極性和靈活性。

【關(guān)鍵詞】基層治理 農(nóng)民 基層干部 【中圖分類號】D638 【文獻標識碼】A

取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村與農(nóng)戶之間的關(guān)系出現(xiàn)了“懸浮”狀態(tài)

取消農(nóng)業(yè)稅前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了調(diào)動村干部協(xié)助完成“收糧派款、計劃生育”任務的積極性，一般都會給村一級較大自主權(quán)，尤其是給村一級一定“搭車收費”及處分集體資產(chǎn)的權(quán)力，結(jié)果部分村干部利用自主權(quán)，借完成國家任務而加重農(nóng)民負擔，變賣集體資源，高息借款上繳國家稅費并從中謀取好處。上個世紀九十年代中后期，農(nóng)村基層社會亂象叢生，農(nóng)民負擔沉重，干群關(guān)系緊張，村級債務爆炸性增長，三農(nóng)問題驟然成為黨和國家不得不直面的“重中之重”的嚴峻問題。

取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家不再向農(nóng)民收取稅費，強制性計劃生育工作也告一段落。國家不向農(nóng)民收取稅費，不需要村干部協(xié)稅，不用再讓渡利益來調(diào)動村干部協(xié)稅積極性。鄉(xiāng)村干部不向農(nóng)民收取稅費，也就不必與農(nóng)民“打成一片”，挨家逐戶上門收錢，農(nóng)戶也就沒有機會在鄉(xiāng)村干部來收錢時提出自己的訴求，鄉(xiāng)村干部也就懶得在冬季組織農(nóng)民冬修水利。如此一來，取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)村之間以及鄉(xiāng)村與農(nóng)戶之間的關(guān)系出現(xiàn)了“懸浮”狀態(tài)，農(nóng)民生產(chǎn)生活基礎設施的內(nèi)生建設能力大幅度下降。

取消農(nóng)業(yè)稅后不久，國家開始加大向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度。此時，國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源大都不通過鄉(xiāng)村兩級，而是通過條條主導、項目制或者一卡通將資源直接轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，前者如各種惠農(nóng)項目：土地整理、“小農(nóng)水”、鄉(xiāng)村道路建設等，后者如農(nóng)業(yè)綜合補貼、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險、農(nóng)村新型合作醫(yī)療等。

近幾年越來越多國家資源輸入農(nóng)村，村干部工作越來越繁重，程序越來越規(guī)范

隨著國家越來越多地向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，有些資源必須經(jīng)過鄉(xiāng)村干部之手，其中最有代表性的是2008年在全國農(nóng)村推開的農(nóng)村低保制度。所謂農(nóng)村低保，就是凡是家庭人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)戶就應當成為低保戶，獲得最低生活保障的收入“補差”。不過，因為農(nóng)民收入本身很難統(tǒng)計，哪一戶農(nóng)戶收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴市枰?jīng)過評定或社區(qū)“瞄準”，這其中村干部就有很大自主權(quán)。加之低保資金來自國家，不是由村民籌集，村民就不是那么關(guān)心低保本來的目的。結(jié)果，在全國農(nóng)村普遍出現(xiàn)了低保的亂象，典型是各種“關(guān)系保”“人情保”“維穩(wěn)保”的出現(xiàn)。全國出現(xiàn)了一些開豪車吃低保的不正常情況，引發(fā)強烈社會情緒。2016年前后進行大數(shù)據(jù)比對，很多地方竟然有一半左右低保戶不符合條件，被剔除出去。

國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源越多，越是要考慮資源使用的安全和效率，也就是越要制定嚴格的使用資源的規(guī)范與秩序，并進行多輪督查。為了更加規(guī)范地使用國家資源，越來越多制度出臺，典型就是河南鄧州發(fā)明的“四議兩公開”制度，主要是為了防止低保評定中的“關(guān)系保”和“人情保”。2015年開始農(nóng)村精準扶貧，為了防止扶貧資源的濫用，國家開始對每一個貧困戶建檔立卡并在此基礎上建立全國扶貧信息系統(tǒng)，對資源使用進行嚴格管理。

取消農(nóng)業(yè)稅前，村干部是不脫產(chǎn)干部，拿誤工補貼，誤工補貼由向農(nóng)戶收取的“三提”來負擔。取消農(nóng)業(yè)稅后，國家為村一級提供村干部報酬和基本辦公經(jīng)費。最近幾年，越來越多國家資源輸入農(nóng)村，為了規(guī)范資源使用，村干部工作也越來越繁重，程序也越來越規(guī)范。最近幾年，國家要求農(nóng)村建立服務型基層組織，要“辦事留痕”，村干部越來越脫產(chǎn)化、正式化、坐班化，之前村干部的誤工補貼也越來越工資化了。而村干部工資發(fā)放水平及結(jié)構(gòu)也越來越由鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核評定，甚至部分村干部工資中的一半是績效工資，由上級依據(jù)村干部完成上級交辦任務情況進行評定。

在基層治理現(xiàn)代化、村級治理規(guī)范化的名義下，當前部分地區(qū)的農(nóng)村干部的主要工作都用于應對上級要求，填報數(shù)據(jù)、整理資料、應付上級督查占據(jù)了村干部主要工作精力與時間，真正為農(nóng)民服務的時間相對較少，部分地區(qū)村干部成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級，村委會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出機構(gòu)，喪失了自身活力。

適度放權(quán)，防止農(nóng)村基層治理中出現(xiàn)“內(nèi)卷化”

當前中國農(nóng)村，村一級相對缺少自主性與活力，真正滿足農(nóng)民需要、回應農(nóng)民訴求的能力較弱，大量國家資源輸入農(nóng)村，活力卻不強，農(nóng)村基層治理中出現(xiàn)了“內(nèi)卷化”的危機。

造成當前農(nóng)村治理危機的一個原因是，為了確保輸入農(nóng)村資金的安全有效使用，上級對資源使用進行了嚴格的過程管理，村干部每使用一筆自上而下轉(zhuǎn)移資源，就要完成巨大的程序性的、形式主義的、證明自己合理合法合規(guī)使用資源的辦事留痕工作，就要應付很多上級督查，就要按照上級要求但可能未必符合本地實際的方式來開展工作，比如上級要求村干部每天必須坐班，而實際坐班時間幾乎沒有村民來找村干部，反而半夜三更出現(xiàn)突發(fā)事件而到村干部家中找人。

中國農(nóng)村地域廣大，不同地區(qū)情況千差萬別，雖然國家自上而下向農(nóng)村輸入的資源是一樣的，但如何有效使用、如何與農(nóng)戶結(jié)合最有效，則是有差異的。借自上而下資源輸入而“一刀切”地要求村級治理規(guī)范化甚至正規(guī)化，就會在農(nóng)村造成極大的不適應。為了國家輸入農(nóng)村資源的安全而制定出各種細致具體的限制性規(guī)范和對村干部工作過高的要求，會造成村干部工作中的形式主義和僵化。從這個層面來看，國家資源輸入越多反而農(nóng)村基層治理活力越是不足，基層治理越是無法滿足當?shù)剞r(nóng)民訴求。

農(nóng)村社會本身十分復雜，農(nóng)民利益訴求十分多樣，農(nóng)村具有低利益密度和事務發(fā)生低頻次特征。過于規(guī)范就會限制村干部的主體性與主動性，村級治理就缺乏活力。當前國家資源下鄉(xiāng)背景下，國家對基層治理的規(guī)范化尤其重在過程管理，甚至可以說是窮盡了所有防止村干部濫用資源的手段?，F(xiàn)在的問題是對村干部限制太多太死，村級組織就喪失了活力，沒有了主體性和主動權(quán)，也就無法有效地應對農(nóng)村社會各種不規(guī)則的偶發(fā)的細小瑣碎事務。從這個意義上講，當前中國基層治理收得較緊，出現(xiàn)了較為普遍的“一收就僵”的問題。解決“一收就僵”的辦法就是再放一放，“松松綁”，給基層一定的自主權(quán)，尤其是給村一級一定的自主權(quán)。至于基層干部有了自主權(quán)就亂作為，甚至腐化貪污，則可以再收一收，再具體問題具體分析和具體解決。

加強國家對基層治理的規(guī)范化

在當前國家自上而下大量資源輸入農(nóng)村的情況下，如何重建具有活力的基層組織，從而建立一個有效的國家資源與農(nóng)民訴求對接的平臺，是基層治理中的重大命題，也是一個難題。對于“一放就亂”“一收就僵”的問題，要加強國家對基層治理的規(guī)范化。

一方面必須將基層干部的權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”里，另一方面，這個“籠子”又必須要有一定的自由空間，讓權(quán)力能有一定行使的主動性、積極性和靈活性。在資源輸入農(nóng)村的背景下，國家對基層干部尤其是村干部，通過制度約束防止村干部小微權(quán)力的腐敗，但無論如何嚴苛的制度都不可能防范一切腐敗。因此，我們一方面要防止村干部等小微權(quán)力腐敗，另一方面也不能因為這個防范而將村干部所有自主性的權(quán)力都限制住，而應當讓村干部有一定自主行使權(quán)力的空間。如果村干部自主行使權(quán)力時謀取私利，可以出現(xiàn)一例查處一例，在防止村干部小微權(quán)力腐敗與保持基層社會活力方面，建立互補與平衡機制，不能絕對化。

（作者為武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任，社會學系教授、博導）

【參考文獻】

① 賀雪峰：《城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是保持中國社會結(jié)構(gòu)彈性的關(guān)鍵》，《社會科學報》，2018年11月8日。

責編/孫娜 美編/于珊

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