隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅速推進,大量農(nóng)民進城務工,穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系,保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權至關重要。近日正式實施的農(nóng)村土地承包法明確,國家保護進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權,不得以退出土地承包經(jīng)營權作為農(nóng)戶進城落戶的條件——
新修改的農(nóng)村土地承包法已于近日正式實施,既落實了“三權分置”政策要求,也加強了對農(nóng)民土地權益的切實保護。
進城農(nóng)民的土地是否要收回,農(nóng)村外嫁女的利益如何保障?“兩權”變“三權”,寫入法律的土地經(jīng)營權有哪些變化?經(jīng)營權能否融資抵押擔保,資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地又有何規(guī)定?針對公眾關心的熱點問題,經(jīng)濟日報·中國經(jīng)濟網(wǎng)記者采訪了有關專家。
保護進城農(nóng)戶承包權利
人進了城,地怎么辦?全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會辦公室主任何寶玉認為,穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系,保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權,很重要的一點,就是發(fā)包方在承包期內(nèi)不得隨意收回承包地,使廣大農(nóng)民真正地感到土地承包經(jīng)營權是有切實保障的。否則,如果發(fā)包方可以隨便收回承包地,穩(wěn)定的土地承包關系就無從談起。
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅速推進,大量農(nóng)民進城務工,有的離土不離鄉(xiāng),繼續(xù)經(jīng)營承包地;有的離土又離鄉(xiāng),全家進入城鎮(zhèn)工作生活,繼續(xù)經(jīng)營承包地面臨現(xiàn)實困難。在這種情況下,部分農(nóng)民進城,尤其是全家進城后,其土地承包經(jīng)營權容易受到侵害。何寶玉表示,“對進城農(nóng)民來說,承包地和宅基地的權益是他們在農(nóng)村的最后一點財產(chǎn)和利益,所以對部分農(nóng)戶在進城后一段時間內(nèi),既有城鎮(zhèn)居民的身份同時又保留土地承包權益,整體上不妨寬容一點,不要一看到農(nóng)戶進城,就急急忙忙把承包地收回來”。
新修改的農(nóng)村土地承包法明確,國家保護進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權。不得以退出土地承包經(jīng)營權作為農(nóng)戶進城落戶的條件。承包期內(nèi),承包農(nóng)戶進城落戶的,引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權或者將承包地交回發(fā)包方,也可以鼓勵其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權。對比之前的規(guī)定,新法刪除了“特定情況下要求進城農(nóng)戶交回承包地、不交回就收回”的規(guī)定。
盡管原有法律已對農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營權予以保障,但現(xiàn)實中仍然存在著侵害農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權的現(xiàn)象,尤其表現(xiàn)在部分外嫁女難以獲得承包地的問題。對于外嫁女的土地承包經(jīng)營權,新修改的農(nóng)村土地承包法作了充分保障。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群說,婦女結(jié)婚,新居住地未取得承包地的,發(fā)包方不能收回其原承包地,婦女離婚、喪偶,仍在原居住地生活,或不在原居住地生活,但在新居住地未取得承包地的,發(fā)包方也不能收回承包地。
承包地由“兩權”變“三權”
新修改的農(nóng)村土地承包法增加了一條:“承包方承包土地后,享有土地承包經(jīng)營權,可以自己經(jīng)營,也可以保留土地承包權,流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權,由他人經(jīng)營。”這一條款將經(jīng)營權從承包經(jīng)營權中分置出來,原有的所有權、承包經(jīng)營權“兩權”變?yōu)樗袡?、承包權、?jīng)營權“三權”,確立了農(nóng)村土地“三權分置”的制度。
在全國人大常委會法工委民法室副主任杜濤看來,“三權分置”使承包的農(nóng)戶承包土地以后,不僅可以在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓承包地,還可以向外部受讓人流轉(zhuǎn)承包地,而且流轉(zhuǎn)以后,要使受讓人獲得權利保障。“這樣可以有利于促進適度規(guī)模經(jīng)營,也有利于增加農(nóng)民的財產(chǎn)收入。這就需要在土地承包經(jīng)營權的基礎上,再設計一個由流轉(zhuǎn)受讓人享有的權利,也就是土地經(jīng)營權。”
土地可以流轉(zhuǎn)了,把自己的承包地流轉(zhuǎn)給了別人,那是不是就失去了這塊地?對部分農(nóng)民的這種擔心,孫邦群給出了明確答案:承包經(jīng)營權是農(nóng)民的,是物權。從農(nóng)民的角度來說,不存在流轉(zhuǎn)之后就失去了土地的情況。為了真正為農(nóng)民確實權、頒鐵證,有關部門用了5年時間在全國對承包經(jīng)營權實行確權登記頒證。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示,截至2018年底,全國完成承包地確權登記面積14.8億畝,占承包地實測面積的89.2%,30個省份已報告基本完成。
關于承包期的延長,新修改的農(nóng)村土地承包法提出,“前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長三十年”。杜濤說,“黨的十九大報告提出,保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年。這次修改農(nóng)村土地承包法就把中央精神落實為法律規(guī)范”。同時,考慮到土地承包關系除了耕地還包括草地和林地,新法明確,草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應延長。另據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部表示,2019年將選擇10個縣開展土地承包期再延長三十年試點,為面上工作積累經(jīng)驗。
依法維護經(jīng)營主體權利
杜濤表示,本次農(nóng)村土地承包法修改后新增加的土地經(jīng)營權,是“三權分置”中的第三個權利。也就是說,新設了一個土地經(jīng)營權制度。據(jù)其介紹,新法對于土地經(jīng)營權的概念、流轉(zhuǎn)方式、融資擔保等均作出了規(guī)定。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示,截至目前,全部或部分流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶超過7000萬戶,面積占家庭承包地總面積的三分之一以上。本次法律修改前,業(yè)內(nèi)人士就提出,“三權分置”作為農(nóng)村土地制度的重大創(chuàng)新,在實踐層面還需要進一步完善。一是完善承包權權能內(nèi)容。維護承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等權利。探索建立土地承包權依法、自愿、有償退出制度。二是平等保護經(jīng)營權。依法維護經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項權利。允許經(jīng)營主體以承包土地的經(jīng)營權依法向金融機構融資擔保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。
新法明確,經(jīng)承包方同意,受讓方可以依法投資改良土壤,建設農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設施,并按照合同約定對其投資部分獲得合理補償。經(jīng)承包方書面同意,并向本集體經(jīng)濟組織備案,受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權。承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權向金融機構融資擔保,并向發(fā)包方備案。受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權,經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案,可以向金融機構融資擔保。
經(jīng)營權的融資抵押擔保是新增加內(nèi)容,為農(nóng)地抵押提供了法律依據(jù)。為了緩解農(nóng)業(yè)領域因缺乏有效抵押物導致的貸款難貸款貴問題,拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展生產(chǎn)的資金來源,自2016年起開展了農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押貸款試點。中國人民銀行數(shù)據(jù)顯示,截至2018年9月末,全國232個試點地區(qū)已有1193家金融機構開辦農(nóng)地抵押貸款業(yè)務;試點地區(qū)農(nóng)地抵押貸款余額520億元,同比增長76.3%。
工商企業(yè)下鄉(xiāng)租地也是事關經(jīng)營權的重點內(nèi)容。新修改的農(nóng)村土地承包法規(guī)定,縣級以上地方人民政府應當建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權的資格審查、項目審核和風險防范制度。早在2016年7月份,原農(nóng)業(yè)部印發(fā)《農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范》,對工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地提出了規(guī)范性要求。孫邦群表示,今后要具體出臺辦法,規(guī)范工商資本到農(nóng)村租地的行為。