【摘要】改革開放40年來，國家林業(yè)和草原局堅持按照黨中央、國務院決策部署，在推進林業(yè)草原改革發(fā)展的同時，不斷總結經(jīng)驗，深化理論研究，對林業(yè)草原的認識不斷升華，對人與自然關系的理解逐步深入，形成了指導林業(yè)草原建設行之有效的思路和做法，有力推動了林業(yè)草原事業(yè)的發(fā)展。

【關鍵詞】改革開放 林業(yè) 草原 【中圖分類號】D601 【文獻標識碼】A

改革開放40年來，我國林業(yè)和草原事業(yè)走過了極不平凡的發(fā)展歷程，在理論和實踐上進行了不懈探索，走出了一條具有中國特色的林業(yè)和草原發(fā)展道路，為國家走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展之路奠定了堅實基礎。

全面加強生態(tài)保護修復，林業(yè)草原事業(yè)取得偉大成就

改革開放以來，黨中央、國務院高度重視林業(yè)草原工作，采取一系列重大舉措加快林業(yè)和草原改革發(fā)展。40年來，各級林業(yè)草原部門認真貫徹落實黨中央、國務院關于林業(yè)草原建設的方針政策和重大決策部署，推動林業(yè)草原事業(yè)取得了舉世矚目的偉大成就。

林業(yè)草原改革力度前所未有。圍繞林業(yè)草原發(fā)展的重大問題和關鍵領域著力推進改革，全面創(chuàng)新林業(yè)草原體制機制。集體林權制度改革不斷深化，成為繼土地家庭承包后我國農村經(jīng)營制度的又一重大變革，實現(xiàn)了“山定權、樹定根、人定心”。國有林區(qū)改革已完成全面停伐任務，正在加快政企事和森林資源管辦“四分開”，推動林區(qū)轉型發(fā)展。目前，已有95%以上的林場定性為公益性事業(yè)單位，今年將基本完成國有林場改革任務。三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山等10個國家公園試點穩(wěn)步推進，正在整合優(yōu)化各類自然保護地管理，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系。草原承包經(jīng)營制度逐步完善，全國已落實承包草原面積43.04億畝，占可利用草原面積的88.21%。建立健全了生態(tài)資源產(chǎn)權、生態(tài)補償、財稅金融扶持等一系列政策，基本形成較為完善的強林惠林政策體系。

森林和草原資源快速增加。深入實施三北防護林體系建設、退耕還林還草等重點工程，廣泛開展全民義務植樹，扎實推進部門綠化和社會造林，全國人工林面積由改革開放初期的3.3億畝擴大到現(xiàn)在的11.8億畝，穩(wěn)居世界首位。三北工程實施40年來，累計造林保存面積3010萬公頃，工程區(qū)森林覆蓋率由1977年的5.05%增加到13.57%。天然林保護工程實施20年，2016年全面停止了天然林商業(yè)性采伐，19.44億畝天然林得到有效保護。退耕還林工程自1999年啟動以來，累計造林4.47億畝，工程區(qū)森林覆蓋率平均提高3.6個百分點。不斷加強草原生態(tài)保護，全國天然草原面積近60億畝，草原綜合植被覆蓋度達55.3%。在全球森林資源持續(xù)減少的背景下，我國森林面積和蓄積量持續(xù)“雙增長”，成為近20年來全球森林資源增長最多的國家。

國土生態(tài)狀況明顯改善。先后實施京津風沙源和石漠化治理、濕地恢復等重大生態(tài)修復工程，治理區(qū)植被蓋度穩(wěn)步提高，荒漠化、石漠化得到有效遏制。2004年以來，全國荒漠化和沙化土地面積連續(xù)三個監(jiān)測期“雙縮減”，土地沙化面積由上世紀90年代末年均擴展3436平方公里轉變?yōu)槟壳澳昃s減1980平方公里，實現(xiàn)由“沙進人退”到“綠進沙退”的歷史性轉變。全國濕地總面積8.04億畝，自然濕地保護率提高到49.03%。建立自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、風景名勝區(qū)、地質公園、海洋特別區(qū)（海洋公園）等各類自然保護地1.1萬多處，占全國陸地面積的18%，有效保護了全國90%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型、85%的野生動物種群、65%的高等植物群落、50.3%的天然濕地。實施野生動植物拯救保護工程，近200種極度瀕危野生動物物種得到搶救性保護，近百種極小種群野生植物、全國60%的極小種群野生植物主要分布區(qū)得到有效保護，珍稀瀕危物種野外種群數(shù)量穩(wěn)中有升。草原生態(tài)總體惡化的趨勢得到控制，重點天然草原平均牲畜超載率下降到11.3％。

生態(tài)惠民利民成效顯著。大力推進“身邊增綠”，開展國家森林城市、綠化模范城市、生態(tài)文化鄉(xiāng)村、生態(tài)文明教育基地等創(chuàng)建活動，共授予國家森林城市165個、全國綠化模范城市113個。加強森林小鎮(zhèn)(村莊)、森林(濕地、沙漠、地質、海洋)公園建設，為城鄉(xiāng)居民提供了良好生活環(huán)境。加快發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，2017年全國林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達7.1萬億元，40年來提升近400倍。我國成為林產(chǎn)品生產(chǎn)、貿易和消費大國，帶動了社會就業(yè)和農民致富，山區(qū)農民純收入的20%來自林業(yè)，重點地區(qū)超過50%。開展生態(tài)補償?shù)确鲐?，聘請生態(tài)護林員約50萬人，帶動100多萬貧困人口精準脫貧。加強鄉(xiāng)村綠化美化，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。實施棚戶區(qū)(危舊房)改造，林區(qū)林場基礎設施和生產(chǎn)生活條件得到極大改善。大力弘揚生態(tài)文化，開展全民生態(tài)教育，使生態(tài)文明理念深入人心。

對外交流合作不斷擴大。積極履行《聯(lián)合國防治荒漠化公約》《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》《瀕危野生動植物種國際貿易公約》，推動國際竹藤組織和亞太森林網(wǎng)絡組織參與全球生態(tài)事務。與63個國家簽署121個林業(yè)合作協(xié)議，與17個國家開展大熊貓合作研究。推動實施“一帶一路”倡議，建立中國—中東歐國家林業(yè)合作協(xié)調機制、大中亞地區(qū)林業(yè)合作機制，開展中美、中歐、中非等林業(yè)對口磋商，拓展了我國多雙邊合作路徑。開展應對氣候變化、打擊野生動植物非法貿易和木材非法采伐等活動，進行林業(yè)對外援助，增強了我國在全球生態(tài)治理中的話語權。林業(yè)對外開放的有效實踐，拓展了我國經(jīng)濟對外發(fā)展空間，為全球生態(tài)治理提供了中國方案，贏得了國際社會的廣泛贊譽。

林業(yè)法治建設成效明顯。頒布了《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國防沙治沙法》《中華人民共和國野生動物保護法》等法律法規(guī)，林業(yè)和草原法制體系逐步完善。林業(yè)和草原行政執(zhí)法更加規(guī)范，行政復議和行政應訴能力明顯提高，社會公眾法律意識進一步增強。建立了自然資源和生態(tài)保護的公眾參與、黨政同責、責任終身追究、離任審計等制度。制定了林業(yè)生態(tài)紅線保護制度，實行森林草原防火行政領導負責制和防沙治沙目標責任考核，出臺生態(tài)文明建設目標評價考核辦法，各級黨委政府保護發(fā)展林草事業(yè)的主體責任不斷強化。

始終堅持與時俱進，中國特色社會主義林業(yè)草原發(fā)展道路逐步完善

40年來，我們堅持按照黨中央、國務院決策部署，在推進林業(yè)草原改革發(fā)展的同時，不斷總結經(jīng)驗，深化理論研究，對林業(yè)草原的認識不斷升華，對人與自然關系的理解逐步深入，形成了指導林業(yè)草原建設行之有效的思路和做法，有力推動了林業(yè)草原事業(yè)的發(fā)展。

堅持以黨的最新理論成果指導實踐。始終堅持用黨的最新理論成果統(tǒng)一思想、武裝頭腦、指導工作，不斷提升林業(yè)草原工作水平。特別是深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想，真正用這些最新理論成果統(tǒng)領和推進林業(yè)草原現(xiàn)代化建設。始終堅決貫徹落實黨中央的重大決策部署和戰(zhàn)略要求，從思想上行動上與黨中央保持高度一致，不僅使林業(yè)草原發(fā)展方向正確、目標明確，還為林業(yè)草原建設增加了強勁的實踐動力。始終堅持尊重自然規(guī)律和客觀規(guī)律，正確處理生態(tài)與產(chǎn)業(yè)、保護與利用、數(shù)量與質量、改革與穩(wěn)定等重大關系，科學決策，統(tǒng)籌推進，增強了林業(yè)草原建設的科學性、系統(tǒng)性、協(xié)同性。40年來，林業(yè)草原發(fā)展方式實現(xiàn)了由以木材生產(chǎn)、畜牧利用為主向以生態(tài)保護修復為主的轉變，森林、草原、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)的功能顯著增強。

堅持主動融入和服務國家戰(zhàn)略大局。堅持在西部大開發(fā)、“一帶一路”倡議、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展等重大戰(zhàn)略中，突出抓好生態(tài)保護和修復，為推進國家戰(zhàn)略目標實現(xiàn)貢獻力量。堅持圍繞打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)、解決“三農”問題、維護糧油安全和生態(tài)安全、改善民生福祉等，著力推進林業(yè)草原改革，加快發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，彰顯了林草資源在經(jīng)濟社會發(fā)展中的潛力和作用。堅持圍繞履行國際生態(tài)公約、應對全球氣候變化、實施“一帶一路”倡議，積極推進全球和區(qū)域林草治理進程，有效配合了國家整體外交。正因為準確把握并主動融入國家戰(zhàn)略，有效服務大局，乘勢而上，積極作為，我國林業(yè)和草原事業(yè)實現(xiàn)了更好更快發(fā)展。

堅持山水林田湖草系統(tǒng)治理。40年來，堅持統(tǒng)籌治理，正確處理森林、濕地、草原、荒漠生態(tài)系統(tǒng)等生態(tài)要素之間的關系，統(tǒng)籌推進荒山造林、濕地保護、退耕還林、草原恢復，增強生態(tài)保護修復的系統(tǒng)性和科學性。堅持尊重自然規(guī)律，宜封則封、宜造則造、宜林則林、宜灌則灌、宜草則草，喬灌草結合，多造混交林和近自然林。堅持保護優(yōu)先、自然修復為主，堅持數(shù)量和質量并重，堅持封山育林、人工造林并舉，堅持治山與治水相結合、生物措施與工程措施相結合，綜合施策，協(xié)同發(fā)力，著力培育健康穩(wěn)定的森林、草原、濕地生態(tài)系統(tǒng)。

堅持不斷創(chuàng)新林業(yè)草原體制機制。40年來，林業(yè)草原工作之所以能夠永葆生機和活力，關鍵在于始終堅持解放思想、深化改革、開拓創(chuàng)新，讓林業(yè)草原事業(yè)始終富于創(chuàng)造性、把握規(guī)律性、彰顯時代性。堅持以大工程帶動大發(fā)展，整合實施了一批重大生態(tài)工程，集中力量攻堅克難，以重點突破帶動全面開展。堅持尊重基層經(jīng)驗，創(chuàng)新集體林和草原承包體制機制，有效破解農村經(jīng)營體制發(fā)展難題，解放和發(fā)展了農村生產(chǎn)力，極大地增強了農村發(fā)展內生動力。創(chuàng)造性地開展國家公園體制試點、國家儲備林建設和森林城市創(chuàng)建等活動，調動了社會各界參與林業(yè)和草原建設的積極性。通過建立產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新機制，推進林草應用型技術研發(fā)市場化、企業(yè)化，充分發(fā)揮科技在林業(yè)和草原發(fā)展中的支撐引領作用。

堅持吸引更多力量參與林草建設。林業(yè)草原事業(yè)的公益性、社會性很強，需要充分發(fā)揮社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)越性，引導全社會支持和參與。堅持全國“一盤棋”，東中西部一起動，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，為林業(yè)草原事業(yè)提供堅實保障。堅持全黨動員、全民動手、全社會參與，吸引更多力量參與植樹造林種草、愛綠播綠護綠。堅持將林業(yè)草原建設列入各地經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，納入地方發(fā)展總體布局，爭取各級黨委政府的重視和支持。堅持以政府為主，引導企業(yè)、集體、個人、社會組織等加大投入，多渠道籌措建設資金，探索共建共享機制，調動社會各界力量參與，讓人民充分享受林業(yè)和草原建設成果。

認真貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，努力開創(chuàng)新時代林業(yè)和草原事業(yè)新局面

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視林業(yè)草原改革發(fā)展，提出了一系列重大戰(zhàn)略思想，是習近平生態(tài)文明思想的重要內容。他強調，“森林是陸地生態(tài)的主體，是國家、民族最大的生存資本，是人類生存的根基，關系生存安全、淡水安全、國土安全、物種安全、氣候安全和國家外交大局。必須從中華民族歷史發(fā)展的高度來看待這個問題，為子孫后代留下美麗家園，讓歷史的春秋之筆為當代中國人留下正能量的記錄”，“要采取硬措施，制止繼續(xù)圍墾占用湖泊濕地的行為，對有條件恢復的湖泊濕地要退耕還湖還濕”，“荒漠化防治是人類功在當代、利在千秋的偉大事業(yè)”，“林業(yè)建設是事關經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的根本性問題”，“發(fā)展林業(yè)是全面建成小康社會的重要內容，是生態(tài)文明建設的重要舉措”，要“為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢不斷創(chuàng)造更好的生態(tài)條件”。2016年1月26日，在主持召開中央財經(jīng)領導小組第十二次會議時，習近平總書記明確指出，“要著力推進國土綠化，堅持全民義務植樹活動，加強重點林業(yè)工程建設，實施新一輪退耕還林。要著力提高森林質量，堅持保護優(yōu)先、自然修復為主，堅持數(shù)量和質量并重、質量優(yōu)先，堅持封山育林、人工造林并舉。要完善天然林保護制度，宜封則封、宜造則造，宜林則林、宜灌則灌、宜草則草，實施森林質量精準提升工程。要著力開展森林城市建設，搞好城市內綠化，使城市適宜綠化的地方都綠起來。搞好城市周邊綠化，充分利用不適宜耕作的土地開展綠化造林；搞好城市群綠化，擴大城市之間的生態(tài)空間。要著力建設國家公園，保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，給子孫后代留下一些自然遺產(chǎn)。要整合設立國家公園，更好保護珍稀瀕危動物。要研究制定國土空間開發(fā)保護的總體性法律，更有針對性地制定或修訂有關法律法規(guī)”。這些重大戰(zhàn)略思想，為新時代林業(yè)草原改革發(fā)展指明了方向，提供了根本遵循。

黨中央、國務院對林業(yè)草原工作高度重視，“綠水青山就是金山銀山”成為生態(tài)文明建設的核心理念，生態(tài)文明建設賦予林草部門重大歷史使命。當前和今后一個時期，我國林草建設面臨著十分難得的歷史機遇，也面臨著前所未有的巨大挑戰(zhàn)，加快推進林草事業(yè)現(xiàn)代化建設任重道遠。各級林業(yè)草原部門將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，按照山水林田湖草系統(tǒng)治理的要求，全面深化林草改革，切實加強森林、草原、濕地、荒漠生態(tài)系統(tǒng)保護修復和野生動植物保護，積極推進國家公園體制試點，大力發(fā)展綠色富民產(chǎn)業(yè)，不斷增強基礎保障能力，全力推動林草事業(yè)高質量發(fā)展，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、決勝全面建成小康社會、建設生態(tài)文明和美麗中國作出更大貢獻。力爭到2020年，林草現(xiàn)代化水平明顯提升，生態(tài)狀況總體改善，生態(tài)安全屏障基本形成，森林覆蓋率達到23.04%，森林蓄積量達到165億立方米，濕地面積不低于8億畝，新增沙化土地治理面積1000萬公頃，草原綜合植被綜合蓋度達到56%。力爭到2035年，初步實現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化，生態(tài)狀況根本好轉，美麗中國目標基本實現(xiàn)，森林覆蓋率達到26%，森林蓄積量達到210億立方米，濕地面積達到8.3億畝，75%以上的可治理沙化土地得到治理，草原生態(tài)明顯改善。

全面深化改革創(chuàng)新。抓好集體林權制度、草原承包經(jīng)營制度、國有林場、國有林區(qū)等改革，為林草發(fā)展持續(xù)注入活力和動力。抓好國有自然資源資產(chǎn)管理體制試點，推行國有自然資源有償使用。完善公共財政、基礎設施、稅收、金融等扶持政策，健全森林、草原和濕地生態(tài)補償制度，建立林業(yè)和草原投資穩(wěn)定增長長效機制。實行最嚴格的生態(tài)保護制度，落實林地和草原用途管制、定額管理、草原圍欄禁牧休牧等制度，探索實行林長制，嚴格落實領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究等制度。加強林業(yè)和草原法治建設，進一步完善法律法規(guī)制度體系。

強化生態(tài)保護修復。堅持保護優(yōu)先、自然恢復為主，努力構建規(guī)劃科學、系統(tǒng)穩(wěn)定、功能完備的自然生態(tài)體系。統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，推進大規(guī)模國土綠化，擴大退耕還林還草，持續(xù)增加森林面積和蓄積量。加強三北、長江等防護林體系建設，推動三北、長江等重點地區(qū)生態(tài)狀況持續(xù)改善。全面加強天然林保護，完善政策制度，讓天然林更好地休養(yǎng)生息和恢復發(fā)展。深入實施濕地生態(tài)保護修復工程，擴大退耕還濕，完善濕地保護管理體系。推進荒漠化石漠化治理，壓實地方政府防沙治沙責任，推動沙區(qū)生態(tài)狀況持續(xù)好轉?？茖W劃定林地和森林、草地、濕地、沙地保護紅線，全面強化生態(tài)資源保護。實施珍稀瀕危野生動植物拯救性保護行動，保護好重點野生動植物物種和典型生態(tài)系統(tǒng)。強化森林草原防火和有害生物防治，最大限度減少資源損失。全面實施森林質量精準提升工程，搞好森林撫育和退化林修復，著力提升森林、草原、濕地生態(tài)系統(tǒng)的質量和穩(wěn)定性。突出草原的生態(tài)功能，完善草原生態(tài)補獎政策，加大退化草原治理力度。

全力推進國家公園試點。針對我國自然保護地存在的突出問題，以保存自然、服務人民、世代傳承為目的，加大保護修復力度，理順管理體制、創(chuàng)新運行機制、強化監(jiān)督管理和政策支撐，實現(xiàn)重要自然生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性保護，建立統(tǒng)一規(guī)范、分類科學、保護有力的自然保護地體系。加大組織指導力度，全力推進10個國家公園試點，確保如期高質量完成國家公園體制試點任務。全面總結試點經(jīng)驗，抓好國家公園建設頂層設計，制定國家層面的自然保護地體系指導意見和法律法規(guī)。明確各類自然保護地的功能定位，合理界定區(qū)域范圍，加快建立分級分類的管理體制、共建共享的發(fā)展機制，推動我國自然保護地事業(yè)科學發(fā)展。

不斷增進人民生態(tài)福祉?？茖W合理利用林業(yè)、草原和濕地等生態(tài)資源，大力發(fā)展木本油料、森林旅游、竹藤花卉、林下經(jīng)濟等綠色富民產(chǎn)業(yè)，積極推動各地將生態(tài)優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢，讓廣大農民在培育守護綠水青山的同時收獲更多金山銀山。深入開展森林城市建設和鄉(xiāng)村綠化行動，大力推進身邊增綠，不斷改善城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活環(huán)境。積極推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建設一批特色經(jīng)濟林、花卉苗木基地，確定一批森林小鎮(zhèn)、森林人家和生態(tài)文化村，加快發(fā)展森林康養(yǎng)，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺和生活富裕。抓好林草精準扶貧和定點扶貧，助力脫貧攻堅戰(zhàn)，讓貧困群眾收獲更多生態(tài)紅利。

深入開展對外合作交流。緊緊圍繞服務國家外交大局和林草中心工作，積極參與林產(chǎn)品貿易、應對氣候變化、防沙治沙、野生動植物保護等國際合作和生態(tài)治理，統(tǒng)籌國際國內兩種資源、兩個市場，形成林業(yè)和草原全方位對外開放新格局。積極履行涉林國際公約，參與全球森林和草原治理體系頂層設計，提高國際合作話語權。認真落實國家應對氣候變化承諾目標，發(fā)揮大熊貓、朱鹮等“外交使者”的獨特作用，為“一帶一路”建設提供軟實力和綠色支撐。提升林業(yè)對外貿易和利用外資水平，創(chuàng)新林產(chǎn)品貿易方式，優(yōu)化林產(chǎn)品對外貿易結構。深化境外森林資源開發(fā)合作，建立一批進口木材資源儲備加工交易基地。大力支持國際竹藤組織和亞太森林組織發(fā)揮更大作用，積極參與全球生態(tài)治理體系構建。

扎實提升支撐保障水平。實施林業(yè)和草原支撐保障體系建設工程，不斷提升林草科技、人才、信息化和裝備現(xiàn)代化水平。深入實施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動和智慧林草工程，搭建更好服務廣大農民和基層的林草信息化高速路。全面實施林草科技創(chuàng)新、成果轉移轉化和標準化提升戰(zhàn)略，加強科研機構能力建設，完善科研評價和激勵機制，建立產(chǎn)學研用多學科、跨地域協(xié)同創(chuàng)新機制，強化基礎研究，抓好技術示范與推廣應用，著力提升林草科技支撐引領水平。加強基層機構隊伍建設，多渠道引進和培養(yǎng)高水平專業(yè)人才，為林草事業(yè)發(fā)展提供更好的人才保障。

【參考文獻】

①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年。

②《習近平關于社會主義生態(tài)文明建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017年。

責編/孫渴 美編/李月敏

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