土壤污染防治法明年施行，填補(bǔ)了污染防治的立法空白

8月31日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》，將于2019年1月1日正式施行。這部法律是繼水污染防治法、大氣污染防治法之后，土壤污染防治領(lǐng)域的專門性法律，填補(bǔ)了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域特別是污染防治的立法空白。

“土壤污染防治法的制定意義重大。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室副主任張桂龍表示，一是貫徹落實(shí)黨中央有關(guān)土壤污染防治的決策部署；二是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，尤其是生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污染防治的法律制度體系；三是為扎實(shí)推進(jìn)“凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”提供法治保障。

這部法律有哪些亮點(diǎn)？如何確保老百姓“吃得放心、住得安心”？針對(duì)社會(huì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)話題，日前，全國(guó)人大、生態(tài)環(huán)境部相關(guān)負(fù)責(zé)人接受記者采訪，進(jìn)行了回應(yīng)。

土壤污染問題亟須解決

在“藍(lán)天、碧水、凈土三大保衛(wèi)戰(zhàn)”中，凈土保衛(wèi)戰(zhàn)被稱為“看不見硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)”。早在1984年和1987年，我國(guó)水污染防治法、大氣污染防治法就先后出臺(tái)，為什么土壤污染防治法卻遲到了30多年？

實(shí)際上，土壤污染與大氣、水污染同樣受到社會(huì)關(guān)注，土壤污染防治作為重大環(huán)境保護(hù)和民生工程，已納入國(guó)家環(huán)境治理體系。長(zhǎng)期以來，我國(guó)一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式較為粗放，污染物排放總量居高不下，土壤作為污染物的最終受體，受到明顯影響。

“2005—2013年我國(guó)首次開展的土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果表明，全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重。全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%。”張桂龍表示，土壤污染問題成為亟須解決的重大環(huán)境問題和全面建成小康社會(huì)的突出問題，進(jìn)行立法非常必要。

“從污染形成和環(huán)境法發(fā)展過程來看，立法較晚是比較正常的。”全國(guó)人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春介紹，發(fā)達(dá)國(guó)家土壤污染防治立法一般也比大氣、水、固體廢物污染防治要晚10到20年。

“這是由土壤污染本身的特點(diǎn)決定的。”王鳳春解釋，土壤污染是大氣、水污染等污染物長(zhǎng)期累積形成的，從產(chǎn)生到出現(xiàn)問題通常會(huì)滯后較長(zhǎng)時(shí)間。同時(shí)，土壤污染有著隱蔽性、滯后性、累積性、不均勻性、不可逆轉(zhuǎn)性和長(zhǎng)期性等，常被稱作“看不見的污染”，科學(xué)認(rèn)識(shí)也要有個(gè)過程。

另外，大氣、水污染等是源頭，土壤污染是后果，要先防治好大氣、水污染等，才能有效預(yù)防和控制土壤污染的惡化。“土壤污染的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、防治等技術(shù)、管理都比較復(fù)雜，并且是建立在大氣、水、固體廢物等污染防治技術(shù)和管理手段的基礎(chǔ)上。”王鳳春說。

土壤被污染誰來擔(dān)責(zé)

近年來，一些地區(qū)存在小化工、小冶煉、小電鍍等污染地塊的事件，幾經(jīng)變遷已無法確認(rèn)土壤污染責(zé)任人，導(dǎo)致治理修復(fù)難以開展。如何破解土壤污染無人擔(dān)責(zé)，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)話題。

“土壤污染防治法的制定就是要防止這一情況的發(fā)生。法律總則中規(guī)定，任何組織和個(gè)人都有保護(hù)土壤、防止土壤污染的義務(wù)。”全國(guó)人大環(huán)資委法案室副處長(zhǎng)付莎表示，土地使用權(quán)人從事土地開發(fā)利用活動(dòng)、企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止、減少土壤污染，對(duì)所造成的土壤污染依法承擔(dān)責(zé)任；地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域土壤污染防治和安全利用負(fù)責(zé)。

針對(duì)污染地塊，首先應(yīng)該是土壤污染責(zé)任人擔(dān)責(zé)。“這也是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一項(xiàng)基本原則。”張桂龍告訴記者，對(duì)于責(zé)任認(rèn)定問題，法律一方面明確防治污染是全社會(huì)共同的責(zé)任，另一方面也明確了具體污染地塊的責(zé)任，在制度上完善了土壤污染責(zé)任機(jī)制。

按照法律規(guī)定，土壤污染責(zé)任人負(fù)有實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的義務(wù)，承擔(dān)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的費(fèi)用。“土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。”張桂龍介紹，土地使用權(quán)人作為權(quán)利主體，在享有使用收益處分權(quán)利的同時(shí)，也負(fù)有相關(guān)的義務(wù)。

如果出現(xiàn)責(zé)任人不明確或存在爭(zhēng)議，怎么辦？“土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭(zhēng)議的，農(nóng)用地由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門認(rèn)定，建設(shè)用地由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同自然資源主管部門認(rèn)定。”付莎回應(yīng)，這個(gè)“認(rèn)定”過程不是隨意的，而是按照法定程序進(jìn)行的，法律要求國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定認(rèn)定辦法，按照認(rèn)定辦法的規(guī)定進(jìn)行認(rèn)定。

如何減少和避免耕地污染

防治土壤污染，直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、人民群眾身體健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。“這部法律就是為了保障和實(shí)現(xiàn)人民群眾住得安心、吃得放心的一部法律。”張桂龍表示。

當(dāng)前，個(gè)別已受到一定污染的耕地仍在進(jìn)行糧食生產(chǎn)。如何減少和避免這類事件發(fā)生？生態(tài)環(huán)境部土壤司副司長(zhǎng)鐘斌回應(yīng)：“為保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全，土壤污染防治法以及國(guó)務(wù)院印發(fā)的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》進(jìn)行了專門的制度安排，即建立農(nóng)用地分類管理制度：對(duì)輕度和中度污染的耕地，通俗講可以理解為‘亞健康’的耕地，劃為安全利用類；重度污染的，通俗講可以理解為‘生病’的耕地，劃為嚴(yán)格管控類。”

對(duì)安全利用類耕地，制定實(shí)施受污染耕地安全利用方案，采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等措施，降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)對(duì)嚴(yán)格管控類耕地的用途管理，依法劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域，嚴(yán)禁種植食用農(nóng)產(chǎn)品；制定實(shí)施重度污染耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草計(jì)劃。

“土壤污染防治法不主張盲目地大治理、大修復(fù)。”鐘斌表示，這個(gè)思路汲取了國(guó)外幾十年的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，也符合我國(guó)國(guó)情。例如，對(duì)于受污染農(nóng)用地，可以通過農(nóng)藝調(diào)控，替代種植，還有種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、退耕還林還草等措施，實(shí)現(xiàn)土壤的安全利用；對(duì)于受污染建設(shè)用地，采取消除或減少土壤污染的修復(fù)措施可以防控風(fēng)險(xiǎn)；在徹底消除污染不具有經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性的情形下，采取隔離等切斷或控制暴露途徑的措施，也可以防控風(fēng)險(xiǎn)。

嚴(yán)重污染土壤將負(fù)刑責(zé)

生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司副司長(zhǎng)趙柯表示，首先是在理念上遵循預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先，減少污染產(chǎn)生。為此，法律創(chuàng)設(shè)了土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位名錄，并規(guī)定重點(diǎn)監(jiān)管單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制有毒有害物質(zhì)排放，建立土壤污染隱患排查制度，制定實(shí)施自行監(jiān)測(cè)方案；對(duì)獸藥、農(nóng)藥使用回收作出了管理規(guī)范；加強(qiáng)對(duì)未污染土壤和未利用地的保護(hù)等。

“罰則上嚴(yán)懲重罰，對(duì)污染土壤的違法行為設(shè)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。”趙柯介紹。按照法律規(guī)定，對(duì)違法向農(nóng)用地排污，或者不按照規(guī)定采取風(fēng)險(xiǎn)管控措施或者實(shí)施修復(fù)的，情節(jié)嚴(yán)重的違法行為，實(shí)施拘留。對(duì)未按照規(guī)定進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控或修復(fù)等違法行為，實(shí)行“雙罰制”，既對(duì)違法企業(yè)給予處罰，也對(duì)企業(yè)有關(guān)責(zé)任人員予以罰款。

“對(duì)出具虛假的土壤污染狀況調(diào)查、土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等報(bào)告，情節(jié)嚴(yán)重的違法行為，對(duì)單位予以禁業(yè)限制，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員禁業(yè)十年；構(gòu)成犯罪的，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員終身禁業(yè)；與委托人惡意串通的單位，還應(yīng)當(dāng)與委托人對(duì)造成的損害承擔(dān)連帶責(zé)任。對(duì)嚴(yán)重的污染土壤違法行為，依法追究刑事責(zé)任等。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室副處長(zhǎng)李慎秋說。