【摘要】當(dāng)前我國農(nóng)村扶貧開發(fā)中仍存在扶貧資源整合有限、扶貧瞄準機制不合理、扶貧對象參與程度不高等問題，因此在實踐中須明確政府主體責(zé)任，規(guī)范農(nóng)村扶貧開發(fā)的投入與規(guī)程，強化脫貧工作的法治思維，促進扶貧事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村扶貧開發(fā)  資源整合  政策法律化    【中圖分類號】F328    【文獻標識碼】A

“十三五”期間，中央對貧困人口全部脫貧、全面建成小康社會等作出了重要指示，扶貧開發(fā)需突破政策扶貧瓶頸，靈活運用法律扶貧的同時，實現(xiàn)政策法律化扶貧。處于全面建成小康社會、全部脫貧的最后決勝階段，脫貧工作的開展必須在規(guī)范中實現(xiàn)穩(wěn)中求進。對此政策法律化脫貧治理機制需不斷調(diào)整，切實保證人民群眾的利益。

農(nóng)村扶貧開發(fā)存在扶貧資源整合有限、扶貧對象參與程度不高等問題

扶貧資源整合有限。農(nóng)村扶貧開發(fā)的人力物力等資源供給缺乏時效性，單純依靠政府扶貧，扶持的力度、能力、范疇有限甚至可能中斷。隨著政策扶貧、法律扶貧力度的強化，社會組織、地方基層等力量對農(nóng)村扶貧的主動性不斷提升。在新形勢下，政府如何對社會各界進行調(diào)配，對財力物力等資源的籌集程度，直接關(guān)乎農(nóng)村扶貧事業(yè)發(fā)展的步伐。

扶貧瞄準機制不合理。農(nóng)村扶貧開發(fā)主要以區(qū)域脫貧為主，貧困縣的鎖定忽視了分布在非貧困縣的弱勢群體，難以實現(xiàn)脫貧全覆蓋。經(jīng)過政策扶貧的不斷努力，大多數(shù)貧困區(qū)域有望實現(xiàn)全面脫貧，但面對分散的弱勢群體，尤其是在偏遠地區(qū)呈點狀分布的農(nóng)戶，如何脫貧成為了關(guān)注的焦點，對此精準扶貧理念與實踐應(yīng)運而生，其主要是根據(jù)貧困戶、貧困地區(qū)的實際情況采取有針對性的扶貧計劃，但是當(dāng)前部分農(nóng)村仍延續(xù)傳統(tǒng)粗放式扶貧觀念，扶貧方式、對象等瞄準偏離實際，致使精細化扶貧理念得不到有效實踐。

扶貧對象參與程度不高。政策法律化視角下的農(nóng)村扶貧，更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出以人為本、弱勢群體享有差別待遇和特殊保護的社會發(fā)展原則。我國是農(nóng)業(yè)大國，致使農(nóng)村貧困的因素較多，對此應(yīng)當(dāng)積極保護貧困戶參與權(quán)，積極收集貧困戶反饋建議，切實將扶貧工作落到實處。導(dǎo)致貧困戶參與權(quán)缺失的原因，與扶貧項目門檻高等因素有關(guān)，貧困戶不能廣泛參與政策、項目等決策；單純依靠政府主導(dǎo)扶貧事業(yè)，對扶貧對象的需求考慮不全面，致使扶貧效果不理想；雖然國家政策扶貧越發(fā)完善，但貧困戶的思想觀念滯后，參與意識、主動性不強，過度依賴政府惠農(nóng)政策，容易導(dǎo)致扶貧項目實踐受阻。

扶貧工作監(jiān)督不到位。政策扶貧、法律扶貧事務(wù)的執(zhí)行，需有完善的監(jiān)督、評價體系，促使扶貧工作規(guī)范展開。但介于監(jiān)管力度不足，以及信息反饋渠道狹窄的原因，政府對扶持的進展和效果不能及時掌握，存在違法亂紀行為。同時監(jiān)管相對滯后，多為事后審核檢查，扶貧資源存在一定的浪費。尤其是在政策扶貧方面，貧困戶的訴求得不到回應(yīng)，扶貧中貪污腐敗現(xiàn)象滋生，法律扶貧缺失，致使政策扶貧脫離民意和社會基礎(chǔ)等實際，導(dǎo)致社會各界的扶貧積極性有所下降。

強化社會各界扶貧開發(fā)參與度，優(yōu)化扶貧瞄準機制

農(nóng)村扶貧開發(fā)是復(fù)雜而繁瑣的過程，隨著新貧困因素的出現(xiàn)，對扶貧資源的需求也越來越多，政府主導(dǎo)不符合精準扶貧事業(yè)的持續(xù)發(fā)展要求，因此需積極提升社會各界的參與熱情，實現(xiàn)多主體、多部門合作，避免政府主導(dǎo)責(zé)任錯位等問題出現(xiàn)。為確保扶貧項目順利實施，各部門、主體間的溝通必須到位，權(quán)責(zé)關(guān)系明確劃分，利用法律約束其規(guī)范參與。除政府主體外，社會組織、地方基層等主體力量也不容小覷，提高其參與積極性，可減少政府負擔(dān)，同時利于扶貧資源的有效整合。實現(xiàn)政府、社會、市場等機制的高效結(jié)合，政府必須積極轉(zhuǎn)變職能，減少強制干預(yù)，充分做好投資者教育，以及權(quán)益監(jiān)督與保護等本職工作。規(guī)避政企與政社不分、貪污腐敗等問題，形成良好的合作關(guān)系。政府應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮政策執(zhí)行、權(quán)利保障等功能，帶動社會扶貧在政策空間內(nèi)自主發(fā)展。政府對扶貧項目進展、政策扶貧執(zhí)行等起主要監(jiān)督、保障作用，通過競爭機制、異體監(jiān)督機制的優(yōu)化，實現(xiàn)利益多元渠道表達，繼而帶動政策扶貧、法律扶貧突破發(fā)展瓶頸。

基于“扶誰”問題角度分析，為有效貫徹落實精準扶貧理念，優(yōu)化扶貧瞄準機制，可規(guī)避扶貧底數(shù)模糊、效果不理想，以及扶貧目標不合理等問題。實現(xiàn)“靶向”扶貧首先應(yīng)當(dāng)完善扶貧對象的建檔立卡機制，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況合理分解建檔立卡扶貧對象。圍繞“五不準”原則，規(guī)范篩選人均收入低于三千元的貧困對象，實現(xiàn)建檔立卡動態(tài)調(diào)整。

基于“誰扶”問題角度分析，首先應(yīng)當(dāng)加強行業(yè)扶貧力度，并圍繞“四結(jié)合”原則加以規(guī)范，即結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)補助政策、危房改造項目、環(huán)境綜合整治活動、“一事一議”財政獎補政策。其次引導(dǎo)社會各界參與合作扶貧，設(shè)立多個市級縣級、區(qū)級等幫扶單位，主要以定點幫扶為主。

基于“怎么扶”問題角度分析，需實現(xiàn)多措并舉，首先，優(yōu)化編制農(nóng)村推進方案，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在了解貧困村人口數(shù)及貧困因素等實際情況的基礎(chǔ)上，圍繞實用、細致原則編制。實現(xiàn)合理規(guī)劃、科學(xué)規(guī)劃，認真做好全縣整村推進工作實施方案。深入基層根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展意愿合理、有續(xù)地執(zhí)行全縣整村推進規(guī)劃。其次，完善精準扶貧對策。通過產(chǎn)業(yè)幫扶、基礎(chǔ)設(shè)施幫扶等，解決農(nóng)村飲食飲水、交通出行、村容村貌、危房住宿等問題。最后，拓展金融扶貧渠道，融合籌集更多的財力資源，解決產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入問題。金融資金籌集，以及引導(dǎo)社會資本參與工作，主要由縣扶貧辦負責(zé)，通過工作模式創(chuàng)新，確保扶貧開發(fā)投入充足。

鼓勵扶貧對象積極參與，強化扶貧立法功能

政府優(yōu)化利益表達機制，鼓勵貧困戶積極參與到扶貧事業(yè)中，切實了解貧困對象的訴求，積極獲取群眾反饋建議，不斷調(diào)整政策扶貧、法律扶貧開發(fā)項目動向，促使農(nóng)村扶貧開發(fā)項目落到實處，不斷滿足扶貧對象的需求。農(nóng)村扶貧開發(fā)項目需圍繞扶貧對象實際需求進行設(shè)立，確保農(nóng)村醫(yī)療、住行等保障普及。項目實踐需確保優(yōu)化扶貧主體、對象間的有效溝通，實現(xiàn)透明化扶貧開發(fā)。完善各項法律制度，切實規(guī)范扶貧主體行為，保障扶貧對象自身權(quán)益，促使貧困戶共享扶貧成果。

根據(jù)我國農(nóng)村扶貧開發(fā)現(xiàn)狀，借鑒國外立法扶貧經(jīng)驗，與國際扶貧接軌需注重扶貧的法治化建設(shè)，積極構(gòu)建并完善《中華人民共和國社會保障法》《中華人民共和國就業(yè)促進法》等法律文件，強化農(nóng)村扶貧開發(fā)的法治觀念。依法扶貧并確定扶貧標準、對象與項目等，促使扶貧目的、內(nèi)容與手段合法，積極構(gòu)建法治扶貧氛圍。法治扶貧能夠彌補政策經(jīng)濟扶貧的不足，扶貧對象完全可根據(jù)自身權(quán)益表達自身訴求，從而走出困境。扶貧立法可讓扶貧對象充分意識到自身具備的為生存獲取國家?guī)椭幕緳?quán)利，利于扶貧對象知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利意識的提升。法治扶貧在明確政府主體權(quán)責(zé)的同時，可規(guī)范扶貧資源投入、使用規(guī)程，尤其是對于資金的使用，在保障制度、監(jiān)督管理制度的約束下，確保扶貧資金正確、高效使用。

總之，政策扶貧、法律扶貧能夠規(guī)范扶貧主體的權(quán)責(zé)，同時規(guī)范資源投入使用，可強化扶貧對象的權(quán)利意識，激發(fā)社會各界對扶貧的參與熱情，但不能忽視法律語言泛指性、法律滯后性、執(zhí)行成本等方面的問題，因此，完善法治扶貧仍任重道遠。在扶貧開發(fā)實踐中，扶貧主體、扶貧對象應(yīng)當(dāng)摒棄法律萬能化等觀念，實現(xiàn)法治扶貧、政策扶貧之間的優(yōu)勢互補。

(作者為貴州財經(jīng)大學(xué)文法學(xué)院講師)

【參考文獻】

①陳博睿：《農(nóng)村扶貧開發(fā)工作存在的問題及對策——以湖北省A縣為例》，《 領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》，2016年第19期。

②尚陵彬：《接地氣、更實用、符合寧夏實際——聚焦寧夏農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》，《 寧夏人大》，2016年第4期。

責(zé)編/孫娜    美編/于珊

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