【摘要】目前，我國各地的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求龐大，政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的整體資金投入與智力支持比較有限。政府與社會的合作共進(jìn)將釋放新時(shí)代城鎮(zhèn)化公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的活力，對推進(jìn)社會治理的創(chuàng)新具有積極意義。

【關(guān)鍵詞】公共基礎(chǔ)設(shè)施  社會合作  建設(shè)活力  

【中圖分類號】F294    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中的重點(diǎn)工作，高標(biāo)準(zhǔn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將提高居民的公共生活品質(zhì)，增強(qiáng)地區(qū)服務(wù)承載能力，改善居民生存環(huán)境，促進(jìn)和諧社會、幸福社會、便捷社會的建設(shè)。目前，我國各地的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求龐大，政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的整體資金投入與智力支持比較有限。各地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引發(fā)的債務(wù)危機(jī)對政府協(xié)調(diào)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了不利影響。黨的十九大報(bào)告中提出，“加強(qiáng)水利、鐵路、公路、水運(yùn)、航空、管道、電網(wǎng)、信息、物流等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”，“鼓勵(lì)更多社會主體投身創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”，為下一步我國城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了重要的行動指南。針對當(dāng)前政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力有限等現(xiàn)實(shí)問題，采用政府與社會合作模式無疑是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必由之路。

公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的社會合作雙方包括政府與社會主體，是政府與社會主體圍繞公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達(dá)成在經(jīng)濟(jì)、方案、人力、智力等多方面項(xiàng)目合作并實(shí)施的運(yùn)作模式。政府與社會合作共同建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施最早在英國出現(xiàn)，形成了較成熟的“PPP模式（Public-Private Partnership）”，這一模式曾對解決英國政府財(cái)政赤字、應(yīng)對經(jīng)濟(jì)蕭條發(fā)揮了重要的作用。政府與社會合作模式是政府為更加有效地滿足社會公共服務(wù)的基本需求，以特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，與社會組織、單位以及機(jī)構(gòu)等協(xié)議建立的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共贏的合作伙伴關(guān)系。社會合作模式可使社會企業(yè)等主體對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金、技術(shù)、人力等多方面的援助，可在一定程度上保證社會投資方參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的管理、建設(shè)以及運(yùn)營過程，從而有效地緩解政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的壓力，體現(xiàn)出了該模式在新時(shí)代民生建設(shè)中的重要價(jià)值。

社會合作模式為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)注入新動力

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)離不開社會力量的支持。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的政府與社會合作模式，既是政府對社會力量的吸納，也是社會主體主動承擔(dān)社會責(zé)任、展現(xiàn)民間力量的重要表現(xiàn)。在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入方面，運(yùn)行社會合作模式有助于吸納社會資金力量，吸引具有社會責(zé)任意識的企業(yè)、個(gè)人以及民間組織機(jī)構(gòu)關(guān)注城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。將潛在的巨大社會資金實(shí)力充分調(diào)動起來，可在一定程度上有效地緩解地方政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資壓力，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面導(dǎo)入社會資本，使社會資本在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中增強(qiáng)流動。同時(shí)，使公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資總額持續(xù)增加，為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增效提速提供資金保障。

政策支持是社會合作模式發(fā)揮作用的關(guān)鍵。我國各個(gè)地方政府對采取社會合作模式共建公共基礎(chǔ)設(shè)施持積極態(tài)度。政府部門及時(shí)出臺了一系列政策，用以鼓勵(lì)社會力量進(jìn)駐城鎮(zhèn)化公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。2014年財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》標(biāo)志著政府對社會合作模式的開放和助推態(tài)度，使政府與社會合作模式在城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中發(fā)揮了積極、充分的作用，保證了社會力量迅速融入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)踐操作層面。從目前來看，政府與社會合作模式的應(yīng)用更加廣泛，涵蓋公共事業(yè)、醫(yī)療服務(wù)、教育養(yǎng)老等方方面面，這無疑是對社會力量的一種激勵(lì)，對培養(yǎng)社會主體主動參與社會治理與建設(shè)具有持久的引導(dǎo)作用。

增強(qiáng)社會合作，釋放公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活力

加強(qiáng)對社會合作項(xiàng)目全程的審計(jì)監(jiān)督。在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的決策階段，要結(jié)合社會發(fā)展的基本需求，加強(qiáng)市場分析，提出具有科學(xué)性與可操作性的合作策略，最大程度地降低政府與社會合作的潛在風(fēng)險(xiǎn)。對資金籌集、環(huán)境影響等相關(guān)報(bào)告、審批文件等加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。在項(xiàng)目實(shí)施階段，審計(jì)監(jiān)督的主要內(nèi)容應(yīng)包括擬定承辦人的全過程，加強(qiáng)過程細(xì)節(jié)公開，對發(fā)起人和承辦人風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)比例的合理性加強(qiáng)審計(jì)。同時(shí)需要審計(jì)工程結(jié)算價(jià)款等詳細(xì)內(nèi)容，對項(xiàng)目建設(shè)操作環(huán)節(jié)的招標(biāo)、工程投資、工程實(shí)施進(jìn)度與質(zhì)量等要嚴(yán)格審計(jì)督查。在設(shè)計(jì)審計(jì)階段中，加強(qiáng)對設(shè)計(jì)整體與局部的綜合審計(jì)，避免因只重視竣工審計(jì)忽視過程監(jiān)督引發(fā)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。在合作項(xiàng)目運(yùn)營階段，需在資金成本與管理成本的基礎(chǔ)上，充分思考項(xiàng)目的績效維護(hù)、項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量等，以詳實(shí)的審計(jì)監(jiān)督結(jié)果為政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宏觀決策提供信息依據(jù)。

加強(qiáng)對社會合作模式運(yùn)行所需的高素質(zhì)人才的培養(yǎng)與引進(jìn)。作為一種新的嘗試，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的政府與社會合作模式在我國正處于起步和探索階段，各地政府部門與社會企業(yè)在此方面缺乏一定的經(jīng)驗(yàn)和人力資源。技術(shù)能力和相關(guān)制度、法律、操作等知識儲備不足，導(dǎo)致一些地方政府與有實(shí)力的社會企業(yè)單位對合作共建公共基礎(chǔ)設(shè)施始終保持著觀望的態(tài)度。因此，一是要將人才培養(yǎng)面向國際，吸收和借鑒國外在此方面的人才培養(yǎng)模式，既要引進(jìn)國際人才，又要培育本土化的復(fù)合型人才，壯大社會合作模式運(yùn)行的人力資源實(shí)力。二是要在社會各領(lǐng)域營造共同參與社會治理的文化氛圍與風(fēng)尚，組織建設(shè)專家教育培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)，加快對政府人員與重點(diǎn)企業(yè)的專業(yè)化教育。教育內(nèi)容應(yīng)包含公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的社會價(jià)值、經(jīng)濟(jì)學(xué)知識、SWOT分析、操作運(yùn)行、法律法規(guī)等。應(yīng)由地方財(cái)政局帶頭，發(fā)揮其上下溝通的作用，積極組織名家名師開展系統(tǒng)講座，在網(wǎng)絡(luò)平臺中搭建政府與社會合作論壇，對近幾年來政府與社會合作的成功案例加強(qiáng)宣傳，形成有助于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)社會合作發(fā)展的積極輿論氛圍。

加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)，保證公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的社會合作有章可循。一是要完善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)社會合作的優(yōu)惠制度，以合理的優(yōu)惠政策和利益回報(bào)調(diào)動起不同類型社會資本主動參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱情，引導(dǎo)社會資金參與城鎮(zhèn)公共體育、衛(wèi)生、文化、生態(tài)等多領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營。對那些投資回報(bào)率相對較低的項(xiàng)目，要在政策上予以必要的傾斜，為投資方提供最低經(jīng)營收入保證。對非經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，則匹配以相應(yīng)的土地開發(fā)政策。嘗試采取以固定價(jià)格購買可經(jīng)營類服務(wù)和產(chǎn)品的形式，兼顧社會投資的利益平衡。二是要健全社會合作模式運(yùn)行的相關(guān)法律法規(guī)，補(bǔ)齊法律制度的“短板”。使公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的社會合作始終在法律的框架內(nèi)運(yùn)行。三是要進(jìn)一步完善配套管理機(jī)制、項(xiàng)目評估體系、利益平衡與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，不斷在探索中健全新時(shí)代公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中社會合作的制度體系。

成立專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，改進(jìn)和增強(qiáng)政府對合作過程的專業(yè)化監(jiān)督。為了行之有效地將政府與社會合作模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展好、發(fā)展成熟，各地方政府要及時(shí)建立專業(yè)化、系統(tǒng)化的合作管理機(jī)構(gòu)。組建市一級核心領(lǐng)導(dǎo)者、決策者和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人共同參與負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)社會合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全過程的社會合作項(xiàng)目統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和規(guī)劃管理。成立社會合作辦公室，對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)社會合作的項(xiàng)目篩選、論證、招投標(biāo)以及全過程的設(shè)計(jì)施工進(jìn)行管理實(shí)施等工作。與此同時(shí)，要改進(jìn)和增強(qiáng)政府的全程監(jiān)督監(jiān)管能力。尤其是對于復(fù)雜性高、難度強(qiáng)的大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，要增強(qiáng)政府對突發(fā)問題和情況的應(yīng)急處理能力。在合同管理細(xì)化的基礎(chǔ)上，清理監(jiān)管盲區(qū)和“死角”，豐富政府監(jiān)管各類型社會合作項(xiàng)目的方式，增強(qiáng)監(jiān)管方式的靈活性與全面性。

（作者為南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院講師）

【注：本文系2017年度江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：2017SJB0175）的研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①郭建華：《我國政府與社會資本合作模式（PPP）有關(guān)稅收問題研究》，《財(cái)政研究》，2016年第3期。

責(zé)編/宋睿宸    美編/于珊

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