作者：劉俊生  中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)

黨的十九大報(bào)告指出，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革是黨中央作出的重大決策部署，是事關(guān)全局的重大政治體制改革。一年多來(lái)的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，此項(xiàng)改革完善了黨和國(guó)家自我監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察相統(tǒng)一，強(qiáng)化了黨對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公職人員監(jiān)察全覆蓋，構(gòu)筑起規(guī)范內(nèi)部運(yùn)行和紀(jì)法銜接的制度體系。

國(guó)家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)政治性改革，是一項(xiàng)旨在確立中國(guó)特色監(jiān)察體系的創(chuàng)舉

國(guó)家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)政治性改革，是一項(xiàng)旨在確立中國(guó)特色監(jiān)察體系的創(chuàng)舉。監(jiān)察委員會(huì)將整合國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)的查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，形成統(tǒng)一的國(guó)家監(jiān)察體制，以便有效解決行政監(jiān)察范圍過(guò)窄、反腐敗力量分散等問(wèn)題。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)因此成為專(zhuān)司監(jiān)察事務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)。它既不是行政機(jī)關(guān)，也不是司法機(jī)關(guān)，而是政治機(jī)關(guān)，其政治定位于反腐敗工作。是故，監(jiān)察委員會(huì)在履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)過(guò)程中，應(yīng)始終堅(jiān)持把講政治放在首位，不斷增強(qiáng)反腐敗工作的政治效果，推動(dòng)形成風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)。

黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察是一體兩面，國(guó)家監(jiān)察體制改革是一場(chǎng)完善黨的自我監(jiān)督和加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)器監(jiān)督的政治改革。在黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋的同時(shí)，建立國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)以便實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，從而真正把公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察的互補(bǔ)統(tǒng)一。監(jiān)察體制改革將監(jiān)察對(duì)象擴(kuò)展六大類(lèi)：一是公務(wù)員法所規(guī)定的黨政機(jī)關(guān)公職人員，二是由法律授權(quán)或者由政府委托來(lái)行使公共事務(wù)職權(quán)的公務(wù)人員，三是國(guó)有企業(yè)的管理人員，四是公辦教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員，五是群眾自治組織中的管理人員，六是其他依法行使公共職務(wù)的人員。試點(diǎn)省市在此基礎(chǔ)上還作了深化探索，如山西省將原由公安機(jī)關(guān)管轄的國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員行賄受賄、失職瀆職以及村民委員會(huì)等基層組織人員貪污賄賂、職務(wù)侵占等罪名調(diào)整為監(jiān)委管轄，浙江省將國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)委派到其他單位從事公務(wù)的人員納入監(jiān)察范圍。

監(jiān)察職能將進(jìn)行橫向和縱向拓展延伸

為適應(yīng)監(jiān)督全覆蓋要求，監(jiān)察職能將同時(shí)進(jìn)行橫向和縱向拓展延伸。橫向延伸是指監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)本地實(shí)際和工作需要，將派駐紀(jì)檢組更名為派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，并授予部分監(jiān)察職能。在試點(diǎn)省市，北京市、山西省、浙江省改革后紀(jì)委、監(jiān)委派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)分別為40個(gè)、35個(gè)、35個(gè)?？v向延伸是指探索授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢干部必要的監(jiān)察權(quán)限，推動(dòng)國(guó)家監(jiān)察向基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)延伸。如山西省選擇朔州市平魯區(qū)、臨汾市安澤縣，通過(guò)縣級(jí)監(jiān)委賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢干部監(jiān)察員的職責(zé)和權(quán)限，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委開(kāi)展監(jiān)察工作。

國(guó)家監(jiān)察體制改革的目的，旨在整合各方力量，實(shí)現(xiàn)由原先的行政監(jiān)察只監(jiān)察狹義政府到改革后監(jiān)察廣義政府乃至所有公共機(jī)構(gòu)。因此，國(guó)家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)十分浩大的工程。橫向來(lái)看，涉及行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、國(guó)家預(yù)防腐敗局、檢察院及反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防部門(mén)等機(jī)構(gòu)，還涉及黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和人大；縱向來(lái)看，涉及中央和縣以上地方各級(jí)黨委、政府、檢察機(jī)關(guān)等。在四級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的組建中，最為敏感的就是原有機(jī)構(gòu)和人員的轉(zhuǎn)隸問(wèn)題。試點(diǎn)省市的改革經(jīng)驗(yàn)告訴我們，轉(zhuǎn)隸是監(jiān)察體制改革工作能否順利推進(jìn)、取得實(shí)效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。轉(zhuǎn)隸工作要做到有序進(jìn)行，防止“一刀切”“一窩蜂”的轉(zhuǎn)隸做法，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把政治關(guān)，明確資格條件，審核人員檔案，按照時(shí)間服從質(zhì)量的要求，認(rèn)真甄別，適合到紀(jì)委、監(jiān)委工作的人員方可轉(zhuǎn)隸。轉(zhuǎn)隸人員在編制配置上聚焦于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的中心任務(wù)，力量配備上需傾斜一線。改革過(guò)渡期，實(shí)行案件清單和新舊程序的有序銜接。

在國(guó)家監(jiān)察體制改革中，應(yīng)始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，牢固樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”

監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職責(zé)。其中，監(jiān)督是指對(duì)公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況進(jìn)行檢查，調(diào)查是指對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為進(jìn)行了解和查明，處置是指對(duì)涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的公職人員調(diào)查清楚后作出處置決定，其中對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。為履行上述職權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話(huà)、訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)、查詢(xún)、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等十二項(xiàng)措施，另外還可以運(yùn)用技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施。從試點(diǎn)省市來(lái)看，效果很好。與傳統(tǒng)的紀(jì)檢監(jiān)察相比，有兩個(gè)方面的重要變化需要注意。

一是為了使全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，國(guó)家監(jiān)察制度改革用“政務(wù)處分”代替“政紀(jì)處分”。國(guó)家監(jiān)察制度將統(tǒng)一使用“政務(wù)處分”概念，即監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律對(duì)違法的公職人員作出政務(wù)處分決定，這樣既有利于紀(jì)法分開(kāi)也有利于紀(jì)法銜接。二是為了貫徹依法治國(guó)精神，提升國(guó)家監(jiān)察工作的法治化水平，國(guó)家監(jiān)察體制改革以留置措施取代原先的“兩規(guī)”（俗稱(chēng)雙規(guī)）措施，以期解決傳統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察制度長(zhǎng)期想解決而沒(méi)有解決的法治難題。試點(diǎn)省市已開(kāi)始使用留置措施和政務(wù)處分的處置決定。

在國(guó)家監(jiān)察體制改革之始，就有誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的疑問(wèn)。除了政黨（中共）、人大、檢察機(jī)關(guān)、法院的體制內(nèi)監(jiān)督渠道外，還有新聞媒體等體制外監(jiān)督渠道，同樣重要的是監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部的自我制約機(jī)制的建構(gòu)。執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、審查調(diào)查、案件審理、案件監(jiān)督管理四個(gè)環(huán)節(jié)分離，分別由不同的副主任（副書(shū)記）分管，實(shí)現(xiàn)監(jiān)審分設(shè)，形成相互制約的內(nèi)部自我監(jiān)督機(jī)制。另外，完善監(jiān)委有關(guān)集體決策、請(qǐng)示報(bào)告、公務(wù)回避、涉案款物管理等方面的工作規(guī)則，還應(yīng)嚴(yán)厲打擊私存線索、跑風(fēng)漏氣、以案謀私等“燈下黑”的執(zhí)法違法、執(zhí)紀(jì)違紀(jì)行為。

在國(guó)家監(jiān)察體制改革中，應(yīng)始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，牢固樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委牽頭、部門(mén)各司其責(zé)、合力協(xié)同的良好改革局面。黨委全會(huì)部署改革工作，書(shū)記靠前指揮，親力親為，把握改革方向，制定實(shí)施方案；紀(jì)委發(fā)揮牽頭作用，精心做好組織協(xié)調(diào)；人大制定工作方案，確保監(jiān)察委員會(huì)及時(shí)依法設(shè)立；政法委牽頭解決監(jiān)察委員會(huì)與司法執(zhí)法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)銜接問(wèn)題；檢察院在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，主動(dòng)配合做好轉(zhuǎn)隸工作，確保各項(xiàng)工作順暢銜接；組織部門(mén)配合做好監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子組建配備工作。改革中要明確責(zé)任主體，有效落實(shí)責(zé)任。

此外，還有監(jiān)察機(jī)關(guān)與公、檢、法、司等機(jī)關(guān)的銜接和協(xié)調(diào)、跨域監(jiān)察等關(guān)鍵點(diǎn)。

歷史車(chē)輪滾滾向前，改革潮流勢(shì)不可擋。國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，必將產(chǎn)生一系列重大而深遠(yuǎn)的影響。我們相信，國(guó)家監(jiān)察體制改革必定能夠推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的提升，必定能夠推動(dòng)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)，必定能夠彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，必定能夠進(jìn)一步證明中國(guó)道路的正確性。

責(zé)編/潘麗莉