作者：常紀文 國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長　

過去五年的輝煌成績與時代背景、改革邏輯

黨的十七大把生態(tài)文明建設(shè)納入全面建設(shè)小康社會的奮斗目標體系，黨的十八大建立了將生態(tài)文明納入“五位一體”的大格局。自此，生態(tài)文明正式進入經(jīng)濟和社會發(fā)展的主戰(zhàn)場。黨的十八屆三中全會啟動了生態(tài)文明體制改革，盡管面臨環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)，但在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，生態(tài)文明觀已經(jīng)建立，生態(tài)文明理論已經(jīng)體系化，資源節(jié)約、環(huán)境友好等生態(tài)文明制度體系的四梁八柱基本建成，成效不斷顯現(xiàn)，生態(tài)文明新時代已經(jīng)來臨。

這些輝煌成就的取得是有其時代背景和改革邏輯的。時代背景是，黨的十八大至2035年，中國仍然處于不斷發(fā)展的轉(zhuǎn)型期。這個轉(zhuǎn)型期既是最佳的經(jīng)濟和社會發(fā)展改革窗口期，也是最佳的生態(tài)文明體制改革窗口期，不容錯失。改革邏輯是，建立系統(tǒng)的生態(tài)文明理論，通過灌輸、自發(fā)到自信、自覺，培育生態(tài)文明理念；通過監(jiān)測打擊數(shù)據(jù)造假保證環(huán)境與發(fā)展決策及生態(tài)文明建設(shè)目標評價與考核的真實性；通過環(huán)境保護黨政同責(zé)及與之配套的區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)目標評價與考核、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、中央環(huán)保督察、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等機制來走出環(huán)保監(jiān)管監(jiān)察不力的困境；通過生態(tài)補償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、行政拘留、按日計罰、引咎辭職等嚴厲的法律責(zé)任和嚴肅的黨內(nèi)紀律來保證法律的充分和公正實施；通過信息公開、公眾參與和司法介入來促進各方面參與環(huán)境共治，使環(huán)境保護真正進入“五位一體”的大格局，使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護進入良性互動的協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

生態(tài)文明建設(shè)和體制改革需繼續(xù)穩(wěn)中求進

黨的十九大對生態(tài)文明提出了新的判斷、新的觀點和新的舉措。今后五年，中國在深度融入國際經(jīng)濟發(fā)展時代潮流的同時，經(jīng)濟將處于由總量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。轉(zhuǎn)型會產(chǎn)生陣痛，若考慮周全，轉(zhuǎn)型成本會小些。為此，要研究發(fā)達國家環(huán)境與發(fā)展協(xié)調(diào)的時代背景與歷史邏輯，分析中國作為后發(fā)追趕國家如何促進環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌好國內(nèi)和國際環(huán)境保護與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的兩個大局。中國的經(jīng)濟體量很大，生態(tài)文明體制改革的總體承受能力較強，但從另一個角度看，風(fēng)險也大。目前，中國正進入技術(shù)和經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸期，一些行業(yè)發(fā)展艱難，但是困難是階段性的，不能因為困難而不改革，耽誤發(fā)展。要充分估計目前面臨的困難，實事求是地改革，不要超越承受能力搞一刀切。為此，需要總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，以新思想和新觀點為指導(dǎo)，對2020年乃至2035年中國可持續(xù)發(fā)展的路徑作出科學(xué)判斷，穩(wěn)步推進生態(tài)文明建設(shè)和體制改革，不斷激發(fā)新的活力，釋放新的紅利。只有這樣，在環(huán)境共治的全球格局中，才能用中國的智慧解決中國自身的問題，講好中國故事。

生態(tài)文明的內(nèi)涵包括生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好。單純地搞好環(huán)境保護很容易，對企業(yè)進行限產(chǎn)和停產(chǎn)就行了，對社會生活方式強制轉(zhuǎn)型就行了；單純地發(fā)展經(jīng)濟、提高國民收入也很容易，所有的企業(yè)開足馬力生產(chǎn)經(jīng)營就行了，但要實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的多贏式發(fā)展就艱難了。在生態(tài)文明建設(shè)的地方實踐中，需要各地有發(fā)展的依托、發(fā)展的特色、發(fā)展的優(yōu)勢和發(fā)展的抓手，特別是有發(fā)展的比較優(yōu)勢和適合自己的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，這考驗地方黨委和政府的執(zhí)政能力，稍有閃失便會雙輸。因此，生態(tài)文明建設(shè)和體制改革要立足基本國情與區(qū)情，既不違背經(jīng)濟規(guī)律，也不違背環(huán)境保護和技術(shù)發(fā)展規(guī)律，要穩(wěn)中求進，穩(wěn)中求新；既要發(fā)揚長項，也要動態(tài)地補足短板，整體提升生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)生動力。

生態(tài)文明建設(shè)和體制改革如何繼續(xù)穩(wěn)中求進

從技術(shù)規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律來看，環(huán)保要求的提升具有階段性。這種階段性的周期律，通常表現(xiàn)為創(chuàng)新期、積蓄與上升期、穩(wěn)定發(fā)展期、發(fā)展瓶頸期。在一個周期內(nèi)，環(huán)境質(zhì)量不可能一直往上走。要想突破瓶頸，須有新的經(jīng)濟基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)作支撐。有了新的支撐，環(huán)境保護要求可以進一步提升。在經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸期，可以通過嚴格執(zhí)法倒逼企業(yè)加強環(huán)境保護，但如果環(huán)境保護的標準和要求不切實際，超越企業(yè)和社會的承受能力，則不利于企業(yè)渡過難關(guān)。十九大報告提出，要打污染防治攻堅戰(zhàn)。攻堅戰(zhàn)要講究策略，不要超越國情和區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展實力一味地提高環(huán)境保護的目標、標準和要求，應(yīng)嚴格執(zhí)行現(xiàn)有的要求和標準，保證現(xiàn)有的法律要求得到全面的遵守，強基礎(chǔ)，抓全面，提高最低標準，讓所有的企業(yè)能夠達標排放，從全局層面整體提升環(huán)境保護的效果。

在技術(shù)和經(jīng)濟創(chuàng)新的推動下，下個經(jīng)濟和技術(shù)發(fā)展的周期一旦來臨，可以進一步整體提升環(huán)境保護的目標、標準和要求。如果不給經(jīng)濟發(fā)展一個整理期和消化期，不培育和積蓄環(huán)境保護所需要的經(jīng)濟基礎(chǔ)，而環(huán)境保護部門一味地持續(xù)提升改善環(huán)境質(zhì)量的目標，發(fā)展和改革部門一味地提升經(jīng)濟發(fā)展總量，不基于經(jīng)濟和技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)同建立環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標，不夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)和遵守環(huán)境法律法規(guī)的能力，今后還會出現(xiàn)環(huán)境政策實施一刀切的不正?，F(xiàn)象，不僅會挫傷經(jīng)濟的元氣和企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的動力，也危及環(huán)境的持續(xù)保護。這需要基于2020年、2035年和2050年三個時間節(jié)點的經(jīng)濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標，設(shè)計與戰(zhàn)略目標實現(xiàn)節(jié)奏一致的環(huán)境保護目標，制定符合經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)發(fā)展實際的環(huán)境保護標準與要求提升戰(zhàn)略。從目前有些地方反映的環(huán)境保護執(zhí)法一刀切現(xiàn)象來看，這一戰(zhàn)略需要改進或者完善。

目前，可以考慮對現(xiàn)行的生態(tài)文明建設(shè)和改革措施進行全面的評估，揚長補短，針對現(xiàn)實的重點難點問題、制度構(gòu)建的薄弱環(huán)節(jié)和體制、制度運行中的梗阻問題，加強體制優(yōu)化、制度整合和機制創(chuàng)新，確保生態(tài)文明建設(shè)與體制改革在生態(tài)文明新時代不斷取得更大的實效。下一步要傾聽各方面的意見，邊建設(shè)邊改革，基于城鄉(xiāng)差別、東中西部地區(qū)差別、第一二三產(chǎn)業(yè)差別開展目標和政策的分類施治，解決不平衡和不充分發(fā)展的問題。對于環(huán)境保護目標和政策的制定，要開展區(qū)域和行業(yè)的經(jīng)濟承受能力評估，建立經(jīng)濟可行的環(huán)境保護標準和要求制度。