【摘要】深化公用事業(yè)市場(chǎng)化改革、提高公共管理水平迫在眉睫，這既是政府創(chuàng)新公共服務(wù)方式的歷史性變革，也是推動(dòng)公共管理根本轉(zhuǎn)型的具體實(shí)踐。因此，在新一輪的公用事業(yè)市場(chǎng)化改革中，應(yīng)以提升公共利益和公共服務(wù)質(zhì)量為落腳點(diǎn)，推動(dòng)監(jiān)管型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)政府對(duì)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的監(jiān)管，構(gòu)建合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體系。

【關(guān)鍵詞】公用事業(yè)  公共管理  市場(chǎng)化改革    【中圖分類號(hào)】F294.1    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 

公用事業(yè)運(yùn)行秩序和人們的日常生活休戚相關(guān)，是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、提升公共服務(wù)的重要保障，多數(shù)國(guó)家的公用事業(yè)主要由政府經(jīng)營(yíng)管理，這不僅增加了政府的財(cái)政壓力，還降低了公用事業(yè)的運(yùn)行效率。因此，市場(chǎng)化改革是公用事業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)，其能夠有效轉(zhuǎn)變公用事業(yè)的供給機(jī)制，通過(guò)自由市場(chǎng)和公私合營(yíng)等多種方式滿足民眾對(duì)公共物品日益增長(zhǎng)的需求。歷史證明，公用事業(yè)市場(chǎng)化改革需要高效的公共管理水平協(xié)同保障。

公用事業(yè)市場(chǎng)化實(shí)踐與公共管理改革的協(xié)同互動(dòng)

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)主要通過(guò)打破行政壟斷、配置多元競(jìng)爭(zhēng)主體等方式，促進(jìn)公用事業(yè)的改革，而公共管理則相應(yīng)地從指令統(tǒng)制向規(guī)則治理和公共服務(wù)方面轉(zhuǎn)化，兩者之間通過(guò)“驅(qū)動(dòng)—狀態(tài)—反應(yīng)”的模式協(xié)同互動(dòng)。我國(guó)對(duì)公用事業(yè)市場(chǎng)化和公共管理體制的變革主要經(jīng)歷了四個(gè)階段：

第一階段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)和管理完全依賴政府，實(shí)行行政壟斷經(jīng)營(yíng)與供給，使得政府和企業(yè)之間沒(méi)有明顯的界限，政府將企業(yè)作為行政管理的工具，企業(yè)沒(méi)有破產(chǎn)倒閉的壓力。這不僅給政府帶來(lái)了巨大的財(cái)政壓力，還使得公用事業(yè)未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，導(dǎo)致企業(yè)入不敷出。改革開(kāi)放以后，我國(guó)積極引入外資作為現(xiàn)代化建設(shè)資金的補(bǔ)充，完善了公共事業(yè)市場(chǎng)化改革的相關(guān)法律政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行投資和管理，放松了對(duì)公共管理的規(guī)制。

第二階段，上世紀(jì)80年代中期，我國(guó)部分城市試圖改變公用事業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的局面。首先，以產(chǎn)權(quán)為紐帶，分割公用事業(yè)資產(chǎn)，并重組為現(xiàn)代企業(yè)制度性質(zhì)的國(guó)有控股集團(tuán)。其次，將企業(yè)投資作為公用事業(yè)投資的主體，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)落后的經(jīng)營(yíng)管理體制進(jìn)行變革。一方面，國(guó)有控股、集團(tuán)化運(yùn)營(yíng)的模式不僅使國(guó)有資本的支配范圍擴(kuò)大，還有利于國(guó)家對(duì)公用事業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)管；另一方面，由于公用事業(yè)的公益性定位，使得政府財(cái)政需要對(duì)其進(jìn)行資金補(bǔ)貼，給地方政府財(cái)政帶來(lái)了巨大經(jīng)濟(jì)壓力。隨著民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)資金以多種形式參與到公用事業(yè)的發(fā)展中來(lái)，共同提高公共服務(wù)的質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

第三階段，黨的十六屆三中全會(huì)為民營(yíng)資本參與公用事業(yè)的投資和管理掃清了體制性障礙，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入不對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全構(gòu)成威脅的公用事業(yè)領(lǐng)域，政府對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管。但由于對(duì)公用事業(yè)資產(chǎn)過(guò)度的分割和重組，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)主體的數(shù)量過(guò)多，不僅給政府的監(jiān)管帶來(lái)了很大難度，還造成了一定程度上的資源浪費(fèi)。與此同時(shí)，由于部分項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)不善、惡性競(jìng)爭(zhēng)等原因，導(dǎo)致收益未能達(dá)到預(yù)期效果，出現(xiàn)了逆民營(yíng)化的現(xiàn)象，這一階段的公用事業(yè)市場(chǎng)化改革最終以失敗告終。

第四階段，由于公用事業(yè)市場(chǎng)化改革遭遇了逆民營(yíng)化的尷尬局面，致使公用事業(yè)再次走上了國(guó)有化的回頭路，公用事業(yè)市場(chǎng)化改革陷入了進(jìn)退兩難的境地。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，為維持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性增長(zhǎng)、提高公用事業(yè)的運(yùn)行效率和公共服務(wù)的質(zhì)量，國(guó)家財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了一系列政策以推進(jìn)PPP模式的頂層設(shè)計(jì)，但結(jié)果卻事與愿違。因此，政府迫切尋求提高公用事業(yè)市場(chǎng)化改革成效的方法。

公用事業(yè)市場(chǎng)化與公共管理改革協(xié)同發(fā)展的思考

公用事業(yè)市場(chǎng)化改革是以社會(huì)資本為投資主體，通過(guò)公私部門(mén)之間的合作滿足民眾對(duì)公共物品的需求，但隨之而來(lái)的復(fù)雜情況增加了政府的監(jiān)管難度。一方面，公用事業(yè)市場(chǎng)的開(kāi)放會(huì)引進(jìn)大量的民間資本介入，市場(chǎng)資產(chǎn)的過(guò)度分割和重組破壞了市場(chǎng)的運(yùn)行秩序，導(dǎo)致社會(huì)資源浪費(fèi)嚴(yán)重，公用事業(yè)的運(yùn)行效率降低。因此，政府需要介入市場(chǎng)管理，穩(wěn)定公用事業(yè)的發(fā)展；另一方面，公用事業(yè)的公益性定位決定了企業(yè)要在外部約束和價(jià)格規(guī)制下運(yùn)行，否則就會(huì)引起市場(chǎng)壟斷，損害人民的利益。因此，這就需要政府進(jìn)行反壟斷制約，使公用事業(yè)維持其公益性的屬性。由此，公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的方向只能是公私合作治理，只有這樣才能突破“馬歇爾困境”。

公用事業(yè)市場(chǎng)化改革是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的過(guò)程。管理體制的變革要緊跟市場(chǎng)化改革的階段、特征和問(wèn)題。政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)的管理要做到因時(shí)而變，建立適應(yīng)于市場(chǎng)化改革的新型管理體制，充分肯定民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)地位。同時(shí)，打破企業(yè)對(duì)市場(chǎng)和信息的壟斷。協(xié)同發(fā)展的動(dòng)力是民營(yíng)化與競(jìng)爭(zhēng)。公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的主要內(nèi)容在于構(gòu)建合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體系，只有競(jìng)爭(zhēng)才能促使企業(yè)不斷地改善和優(yōu)化。單純的民營(yíng)化無(wú)法提高效率，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的缺失會(huì)產(chǎn)生扭曲的刺激機(jī)制，從而導(dǎo)致民營(yíng)壟斷。公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵不在于公營(yíng)還是私營(yíng)，而在于合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，只有競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)化改革之間形成相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，才能提高公用事業(yè)的運(yùn)行效率。

公用事業(yè)市場(chǎng)化存在合理的邊界。公用事業(yè)市場(chǎng)化的實(shí)質(zhì)，是通過(guò)自由市場(chǎng)和公私合營(yíng)等多種方式促進(jìn)公用事業(yè)的發(fā)展。因此，社會(huì)資本在公用事業(yè)領(lǐng)域中的經(jīng)營(yíng)存在邊界。決定公用事業(yè)運(yùn)行效率的自然壟斷性業(yè)務(wù)應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本的進(jìn)入，實(shí)行公私混合所有制，形成可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)格局。在不對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全構(gòu)成威脅的基礎(chǔ)上，盡可能發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)作用。

公用事業(yè)市場(chǎng)化需要宏觀層面的頂層設(shè)計(jì)和相關(guān)制度的改革，其涉及到政府、企業(yè)和民眾等多方面的利益主體，受法律法規(guī)、市場(chǎng)發(fā)展等多種因素的影響。公用事業(yè)市場(chǎng)化的戰(zhàn)略層、協(xié)調(diào)層和外圍層組成了一個(gè)相互制約的整體，其中，外圍層的制度條件和安排是公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵因素。

深化公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的具體路徑

一是提升公共利益，加快政府創(chuàng)新建設(shè)。政府創(chuàng)新不僅有利于政府治理能力的提升，還有利于經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。作為國(guó)家的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，政府要以構(gòu)建為民眾提供高質(zhì)量公共服務(wù)的效益作為創(chuàng)新活動(dòng)的落腳點(diǎn)，創(chuàng)造更多的公共價(jià)值。政府創(chuàng)新需要不斷地對(duì)本體框架進(jìn)行改善和發(fā)展，重視信息的相互交流和學(xué)習(xí)。同時(shí)，政府還要提高公共管理水平，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化改革與公共管理的協(xié)同發(fā)展。

二是提高公共管理和公共服務(wù)的水平，推進(jìn)政府由監(jiān)管型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。公用事業(yè)市場(chǎng)化改革首先要將民眾的利益放在首要位置，以提升公用事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和公共利益作為改革的宗旨。一方面，強(qiáng)調(diào)政府公共服務(wù)職能的社會(huì)化，確保民眾能夠參與政府的決策；另一方面，充分權(quán)衡各方主體的利益，堅(jiān)持公用事業(yè)的公益性原則。

三是加強(qiáng)政府監(jiān)管的系統(tǒng)性，實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)管，有效的市場(chǎng)監(jiān)管為公用事業(yè)市場(chǎng)化和政府公共管理體制的變革提供了有力的保障。當(dāng)前，我國(guó)公用事業(yè)建設(shè)體系缺乏高效的監(jiān)管機(jī)制。因此，我國(guó)公用事業(yè)監(jiān)管體系的改革首先要立足我國(guó)的基本國(guó)情，創(chuàng)造性地學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的監(jiān)管手段和機(jī)制。制定一系列適用于我國(guó)國(guó)情和行業(yè)特征的監(jiān)管制度，推進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革。其次，盡快完善相應(yīng)的法律政策，加強(qiáng)立法和行政監(jiān)督，提升政府的監(jiān)管質(zhì)量。

綜上，在新一輪的公用事業(yè)市場(chǎng)化改革中，應(yīng)以提升公共利益和公共服務(wù)質(zhì)量為落腳點(diǎn)，推動(dòng)監(jiān)管型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)政府對(duì)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的監(jiān)管，構(gòu)建合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體系。

（作者為中共重慶市梁平區(qū)委黨校高級(jí)講師（副教授）、科研資政室主任）

【參考文獻(xiàn)】

①龔瑞萍、崔慈：《公共管理市場(chǎng)化的基層社會(huì)治理》，《上海水務(wù)》，2016年第2期。

責(zé)編/陳楠  肖晗題    美編/于珊

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