【摘要】十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視扶貧工作，形成了完整的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略，以《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》為中心，脫貧攻堅(jiān)的政策體系、政策過程和政策內(nèi)容得到不斷完善。

【關(guān)鍵詞】貧困  脫貧攻堅(jiān)  精準(zhǔn)扶貧    【中圖分類號(hào)】F320    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

改革開放以來，黨和國(guó)家一直十分重視扶貧工作。2011年，我國(guó)出臺(tái)了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》，強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧以及社會(huì)保障支付扶貧等多樣化扶貧措施。十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視扶貧工作，形成了完整的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略，以《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）為中心，脫貧攻堅(jiān)的政策體系、政策內(nèi)容得到不斷完善。

解決貧困問題有了更為精準(zhǔn)的針對(duì)性措施

根據(jù)全面建成小康社會(huì)的具體進(jìn)程，2015年通過的《決定》提出，“確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困的目標(biāo)”。2016年國(guó)務(wù)院編制了《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》中明確提出“貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入比2010年翻一番”的目標(biāo)，明確了產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶貧、就業(yè)脫貧、異地扶貧搬遷、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保護(hù)扶貧和社會(huì)扶貧的具體要求和內(nèi)容，同時(shí)還提出注重健全社會(huì)救助體系與“三留守”人員和殘疾人關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)，并且要提高貧困地區(qū)基本養(yǎng)老保障水平的要求。根據(jù)《決定》和《規(guī)劃》，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)12個(gè)配套文件，對(duì)扶貧工作管理、脫貧創(chuàng)新機(jī)制、退出機(jī)制、成效考核等具體脫貧工作制定了相應(yīng)政策。各部門出臺(tái)173個(gè)政策文件或?qū)嵤┓桨?，各地也相繼出臺(tái)和完善“1+N”的脫貧攻堅(jiān)系列文件，對(duì)解決貧困問題有了更為精準(zhǔn)的針對(duì)性措施。

2016年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，將考核內(nèi)容明確至減貧成效、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和扶貧資金四個(gè)方面，指出詳細(xì)的考核流程，并針對(duì)考核中可能存在的問題給出意見。2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》，明確脫貧攻堅(jiān)要中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)和合力攻堅(jiān)，并配以相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度。同時(shí)中央也對(duì)定點(diǎn)扶貧、東西對(duì)口扶貧的實(shí)施和考核等進(jìn)行了明確的政策規(guī)定。2016年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳針對(duì)貧困退出問題印發(fā)了《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》，明確貧困人口、貧困村和貧困縣的退出標(biāo)準(zhǔn)和程序。

國(guó)家有關(guān)部門緊密圍繞“五個(gè)一批”要求相繼出臺(tái)了173個(gè)針對(duì)性的政策文件，保障了脫貧攻堅(jiān)政策的有效落實(shí)。此外，有關(guān)部門還在資產(chǎn)收益扶貧政策、旅游扶貧、金融扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)減貧、科技扶貧、網(wǎng)絡(luò)扶貧以及危房改造等很多方面進(jìn)行了探索和創(chuàng)新，完善了扶貧政策體系，豐富了扶貧政策內(nèi)容。除了部門政策之外，國(guó)家還針對(duì)革命老區(qū)、深度貧困地區(qū)、特困地區(qū)等制定了一系列更有針對(duì)性的政策。

更科學(xué)精準(zhǔn)地制定貧困標(biāo)準(zhǔn)和識(shí)別貧困對(duì)象，強(qiáng)化政府部門扶貧自覺和提升村社區(qū)內(nèi)部扶貧自主化能力

隨著扶貧開發(fā)的不斷推進(jìn)，絕對(duì)性貧困問題逐步得到解決，我國(guó)的貧困問題呈現(xiàn)出新的特征：一是以鰥寡孤獨(dú)和殘障人士等特殊群體為主體的剩余型貧困；二是由于疾病、教育或?yàn)?zāi)害等原因而導(dǎo)致的入不敷出的相對(duì)型貧困，也有學(xué)者將處于完全就業(yè)情況下的貧窮的人稱為“工作的窮人”。貧困的新特征引發(fā)出一些新問題，例如基于貧困的新內(nèi)涵，如何明確貧困標(biāo)準(zhǔn)，如何準(zhǔn)確識(shí)別貧困對(duì)象，如何劃定脫貧標(biāo)準(zhǔn)。因此，貧困的新特征決定了我國(guó)未來減貧政策的制定需要新的調(diào)整，以應(yīng)對(duì)新型貧困問題的解決，達(dá)到減貧效果。

貧困的內(nèi)涵是多維度的，貧困問題的解決具有復(fù)雜性，需要政府全方面的關(guān)注，反貧困的措施也應(yīng)該是多架構(gòu)的。要想保障貧困地區(qū)和貧困人口長(zhǎng)遠(yuǎn)有效可持續(xù)的脫貧發(fā)展，還需要實(shí)現(xiàn)各相關(guān)政府部門的扶貧主流化。既需要各政府部門在制定政策時(shí)考慮政策相關(guān)條件是否會(huì)排斥貧困人口享有政策，避免政策實(shí)施中的非主觀排斥，同時(shí)也需要各政府部門之間的協(xié)調(diào)互助，通過制度銜接保障貧困人口有效脫貧、長(zhǎng)遠(yuǎn)致富。

此外，當(dāng)前的減貧政策是以政府自身幫扶或者政府引導(dǎo)社會(huì)幫扶為主，容易導(dǎo)致貧困地區(qū)和貧困戶的過度依賴。此外，在社區(qū)共同體中，親戚和鄰里往往是貧困戶遇到困難時(shí)的第一求助對(duì)象，熟人社會(huì)內(nèi)部易形成一種內(nèi)生力量，能帶動(dòng)社區(qū)內(nèi)部互助性以及激發(fā)貧困群體的自主性，但當(dāng)前社區(qū)內(nèi)部互助減貧作用尚未得到充分發(fā)揮。因此，在政府主導(dǎo)外力開展扶貧工作的同時(shí)，如何通過相關(guān)政策激發(fā)貧困地區(qū)和貧困村內(nèi)部形成和諧的脫貧致富環(huán)境也成為重要挑戰(zhàn)。例如，在實(shí)行“第一書記”駐村工作機(jī)制中，由于“第一書記”并非當(dāng)?shù)厝嘶虿皇煜は嚓P(guān)扶貧政策而無法深入到所駐貧困村的脫貧發(fā)展工作中，容易陷入“進(jìn)不去又出不來”的兩難境地。

完善扶貧政策體系特別是強(qiáng)化扶貧政策的執(zhí)行體系，豐富精準(zhǔn)到戶扶貧政策選項(xiàng)和扶貧工作措施

當(dāng)前我國(guó)的減貧政策具有明確的政策定位和政策目標(biāo)，但由于國(guó)家很大，政策執(zhí)行與地方適應(yīng)性一直存在挑戰(zhàn)。政策落實(shí)過程中未因地制宜，未充分考慮到貧困地區(qū)的地方性特征，且沒有便利的政策反饋渠道以促進(jìn)減貧政策的及時(shí)調(diào)整和完善，導(dǎo)致一些政策最終的落實(shí)效果往往與預(yù)想中的產(chǎn)生較大偏差。此外，針對(duì)當(dāng)前的減貧政策，我國(guó)尚未形成一套完善而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼咴u(píng)估體系和監(jiān)督機(jī)制，無法準(zhǔn)確衡量減貧政策的實(shí)施效果和對(duì)減貧政策的落實(shí)過程進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)而難以提高政策落實(shí)的有效性。我國(guó)減貧政策實(shí)施是一個(gè)自上而下的過程，各級(jí)政府層層落實(shí)，然而部分地區(qū)的扶貧工作機(jī)構(gòu)行政力量薄弱，相關(guān)工作人員配備不到位，嚴(yán)重影響政策的貫徹與落實(shí)。同時(shí)，具體扶貧工作最后落腳于基層政府和村級(jí)自治組織開展和實(shí)施，但部分地區(qū)基層行政力量薄弱，村兩委組織渙散，或者村域面積龐大致使村兩委難以有效全面開展扶貧政策。加之一些基層政府和村級(jí)組織對(duì)扶貧政策的了解和認(rèn)識(shí)程度有限，難免導(dǎo)致政策效果產(chǎn)生偏差。因此，如何完善減貧政策體系以及強(qiáng)化減貧政策工作力量是未來我國(guó)減貧工作需要解決的重要難題之一。

雖然精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)當(dāng)前扶貧工作的主調(diào)，并通過建檔立卡的形式明確各貧困戶的致貧原因等相關(guān)信息，具體的扶貧政策也是圍繞精準(zhǔn)扶貧展開，應(yīng)該針對(duì)貧困群體的不同需求設(shè)計(jì)，但多數(shù)扶貧政策的落實(shí)還是以傳統(tǒng)的依托項(xiàng)目在貧困地區(qū)發(fā)展相應(yīng)產(chǎn)業(yè)為主。2016年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》，支持貧困縣以摘帽銷號(hào)為目標(biāo)整合財(cái)政涉農(nóng)資金。實(shí)質(zhì)上，當(dāng)前的扶貧政策落實(shí)形式?jīng)]能為貧困戶提供多樣的精準(zhǔn)到戶的政策選項(xiàng)，對(duì)于貧困戶個(gè)人精準(zhǔn)脫貧的效益不明顯。同時(shí)，當(dāng)前的減貧政策重在“造血”，主要是通過改善貧困人口的生產(chǎn)能力來增加產(chǎn)出和收入，解決生計(jì)問題。然而對(duì)于貧困群體來說，勞動(dòng)能力的喪失和勞動(dòng)技能的缺乏并非是唯一的致貧原因。自然資源的缺乏、基礎(chǔ)設(shè)施的滯后、公共服務(wù)的不完善以及社會(huì)信息的不平等等都會(huì)導(dǎo)致貧困群體喪失平等發(fā)展的機(jī)會(huì)，進(jìn)而加劇貧困群體的貧困狀況。隨著扶貧開發(fā)工作的不斷深化，扶貧工作有了新的要求：扶貧工作內(nèi)容不僅僅局限于解決貧困人口的溫飽問題，還在于如何保障貧困人口平等的發(fā)展機(jī)會(huì)和權(quán)利。這既是影響當(dāng)前扶貧工作開展的重要困難之一，也是新階段減貧政策的重要內(nèi)容之一。

（作者為中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①[英]齊格蒙特·鮑曼著，仇子明、李蘭譯：《工作、消費(fèi)、新窮人》，長(zhǎng)春：吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2010年。

責(zé)編/宋睿宸  李一丹    美編/楊玲玲

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