【摘要】《“十三五”促進就業(yè)規(guī)劃》全面闡述了我國新時期促進就業(yè)的目標、重點任務和實施體系，對于我國全面建成小康社會、推動經(jīng)濟轉型升級，激發(fā)全社會促進就業(yè)、參與創(chuàng)業(yè)，促進社會和諧穩(wěn)定等都具有巨大推動作用。

【關鍵詞】就業(yè)  勞動力   《“十三五”促進就業(yè)規(guī)劃》     【中圖分類號】C913    【文獻標識碼】A

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的關鍵時期，也是我國轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)經(jīng)濟轉型升級的重要時期。為了應對“十三五”時期我國勞動就業(yè)領域面臨的矛盾和挑戰(zhàn)，國務院頒布了《“十三五”促進就業(yè)規(guī)劃》（以下簡稱為《規(guī)劃》）?！兑?guī)劃》準確把握“十三五”期間的就業(yè)形勢和特點，明確了促進就業(yè)的指導思想、主要目標、重點任務和保障措施等，對我國促進就業(yè)工作進行了全面部署，呈現(xiàn)出不少創(chuàng)新和亮點。

我國勞動力供給總量仍將在高位運行，壓力仍然較大

“十三五”時期我國就業(yè)工作面臨的形勢，概括起來講就是：雖然勞動力總供給量開始下降，但就業(yè)的總體壓力在一定程度上依然存在；結構性問題將成為我國就業(yè)的主要矛盾；大學生、農(nóng)民工及城市就業(yè)困難群體的就業(yè)問題相對突出，就業(yè)工作任務仍然十分繁重。

首先，我國勞動力供給總量仍將在高位運行，壓力仍然較大。統(tǒng)計表明，我國勞動年齡人口自2011年底首次出現(xiàn)下降，現(xiàn)今已經(jīng)是第6個年頭了，但新增勞動力供給的下降幅度不大，勞動力供給總量仍然在一定程度上大于市場需求。“十三五”期間，我國16-59歲勞動年齡人口仍將保持在9億人左右；每年需要在城鎮(zhèn)安置就業(yè)的人數(shù)，仍然維持在2500萬左右；在這2500萬就業(yè)人口中，大約有1000萬左右是登記失業(yè)人員，其余1500萬人，基本上是以高校畢業(yè)生、中職畢業(yè)生為主體的青年就業(yè)人員，其中高校畢業(yè)生700多萬，中職畢業(yè)生以及初中、高中畢業(yè)以后不再繼續(xù)升學的青年就業(yè)人員、外加軍轉人員等800萬人?？傮w就業(yè)壓力在“十三五”期間不會出現(xiàn)明顯的下降。

其次，伴隨產(chǎn)業(yè)結構轉型，就業(yè)結構調(diào)整面臨不確定性，結構性失業(yè)風險將明顯增大。“十三五”時期，我國產(chǎn)業(yè)結構轉型進入關鍵階段，一方面，原有的依靠房地產(chǎn)、基礎設施等大規(guī)模投資的增長模式失去動力，依靠廉價勞動力、自然資源等的粗放型產(chǎn)業(yè)逐步淘汰，產(chǎn)業(yè)結構和就業(yè)結構轉型加速，中國經(jīng)濟將逐漸向服務業(yè)為主導的經(jīng)濟形態(tài)轉變。另一方面，受國際國內(nèi)市場需求下降等因素的影響，企業(yè)經(jīng)營面臨困難，加之技術進步和機器人應用等原因，都將直接或間接導致勞動力需求減少。在這一結構調(diào)整過程中，部分勞動力將因不適應形勢的變化而被淘汰。求職者和就業(yè)崗位不匹配的結構性矛盾將成為就業(yè)的主要矛盾，“招工難”與“就業(yè)難”的現(xiàn)象將并存。

再次，大學生、農(nóng)民工及城市就業(yè)困難群體的就業(yè)問題相對突出。2016年全國高校畢業(yè)生人數(shù)達770萬，預計未來幾年仍將保持這一格局。雖然多數(shù)大學畢業(yè)生都能找到合適的就業(yè)崗位，但確實有一部分高校畢業(yè)生由于專業(yè)技能、就業(yè)觀念與市場需求脫節(jié)，出現(xiàn)就業(yè)困難。對轉型企業(yè)的農(nóng)民工而言，其就業(yè)形勢將比大學生更為嚴峻。大約50%的農(nóng)民工從事制造業(yè)，接近70%的農(nóng)民工在東部沿海地區(qū)就業(yè)，而受經(jīng)濟放緩和結構調(diào)整影響最大的恰恰就是東部沿海地區(qū)的外向型、勞動密集型制造業(yè)。特別是隨著新生代農(nóng)民工比重增加，他們對就業(yè)崗位有更高的要求，對融入城市有更強的需求，一旦經(jīng)濟增長放緩或轉型，他們失去就業(yè)崗位后，很難再回到農(nóng)村。此外，由于供給側結構性改革力度的加大，還會造成一大批現(xiàn)有職工離崗、轉崗就業(yè)，其中不少勞動者因年齡偏大、技能和操作經(jīng)驗不足，難以滿足企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的需要，陷入長期結構性失業(yè)的可能性將會增加。

增強經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造就業(yè)崗位能力，提升創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)能力

基于對我國勞動力市場形勢的準確研判，《規(guī)劃》確定了我國未來幾年促進就業(yè)的五方面重點任務。

一是增強經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造就業(yè)崗位能力。與“十二五”時期的高速增長不同，“十三五”時期我國經(jīng)濟已步入中高速增長階段，并由此對就業(yè)市場的需求帶來了壓力?！兑?guī)劃》明確指出，要積極培育新的就業(yè)增長點，拓展新的就業(yè)領域，發(fā)展吸納就業(yè)能力強的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，創(chuàng)造更多就業(yè)機會。加快發(fā)展民生剛性需求大、國際競爭優(yōu)勢明顯的輕工業(yè)等勞動密集型制造業(yè)。鼓勵發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，不斷拓展服務業(yè)發(fā)展的廣度和深度。落實降稅減負等扶持政策，促進中小企業(yè)加快發(fā)展，鼓勵中小企業(yè)利用電商平臺等多種方式開拓市場，增強其吸納就業(yè)能力等。

二是提升創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)能力。暢通創(chuàng)業(yè)創(chuàng)富通道，擴大創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)效應。黨的十八大報告將鼓勵創(chuàng)業(yè)納入了國家的發(fā)展方針，《規(guī)劃》在十八大確定的鼓勵創(chuàng)業(yè)的基礎上，進一步完善了有利于勞動者參與創(chuàng)業(yè)的政策環(huán)境，包括破除制約勞動者創(chuàng)業(yè)的體制障礙，拓寬創(chuàng)業(yè)投融資渠道，落實促進高校畢業(yè)生、退役軍人、殘疾人、登記失業(yè)人員等群體創(chuàng)業(yè)的稅費優(yōu)惠政策。大力支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，引導城鎮(zhèn)失業(yè)人員等其他各類人員以創(chuàng)業(yè)促就業(yè)。在全社會弘揚創(chuàng)業(yè)風尚，培育創(chuàng)業(yè)意識，營造鼓勵創(chuàng)業(yè)、寬容失敗的社會氛圍等。

三是加強重點群體就業(yè)保障能力。《規(guī)劃》提出，切實做好高校畢業(yè)生就業(yè)工作，拓展高校畢業(yè)生就業(yè)領域，開發(fā)更多適合高校畢業(yè)生的高質(zhì)量就業(yè)崗位。結合政府購買基層公共管理和社會服務開發(fā)崗位，進一步引導和鼓勵高校畢業(yè)生到城鄉(xiāng)基層、中西部地區(qū)、中小微企業(yè)就業(yè)。促進農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)，結合推進新型城鎮(zhèn)化建設，合理引導產(chǎn)業(yè)梯度轉移，創(chuàng)造更多適合農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)的機會。促進農(nóng)村貧困勞動力轉移就業(yè)。統(tǒng)籌好困難群體、特定群體就業(yè)及過剩產(chǎn)能職工安置工作。將職工安置擺在化解過剩產(chǎn)能工作的突出位置。

四是提高人力資源市場供求匹配能力。強化公共服務平臺建設，規(guī)范人力資源市場秩序，提升人力資源市場供求匹配效率。“招工難”與“就業(yè)難”現(xiàn)象的出現(xiàn)，除了肇因于勞動力市場的供求因素外，還與勞動力市場的信息平臺建設息息相關。高效合理的人力資源信息平臺，有利于雇主迅速找到合格員工，也有助于勞動者很快找到就業(yè)機會。“十三五”時期將把人力資源市場公共服務平臺建設放在優(yōu)先地位，注重發(fā)揮市場在人力資源配置中的決定性作用。這包括：加快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的人力資源市場體系，打破城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)分割，促進勞動力在地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)之間自由流動。建立信息互聯(lián)互通機制，搭建共享發(fā)布平臺。到2020年，全面建成省級集中的公共就業(yè)服務信息系統(tǒng)和公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務平臺。

五是強化勞動者素質(zhì)提升能力。提升人才培養(yǎng)質(zhì)量，提高勞動者職業(yè)技能，培養(yǎng)良好職業(yè)素養(yǎng)。將提高勞動者職業(yè)技能作為“十三五”時期勞動就業(yè)的中心工作。從勞動力市場的供給方來看，避免勞動者出現(xiàn)長期結構性失業(yè)的一個重要途徑，就是提高勞動者的職業(yè)技能，提高勞動者就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力。“十三五”時期將以就業(yè)技能培訓、崗位技能提升培訓和創(chuàng)業(yè)培訓為主要形式，建立覆蓋全體勞動者、貫穿終身的培訓體系。這包括：實行國家基本職業(yè)培訓包制度，完善職業(yè)技能培訓財政資金補貼制度，建立健全培訓、鑒定、就業(yè)分工合作機制，以及培訓信息發(fā)布、質(zhì)量評價和保障機制。推進職業(yè)教育與普通教育分類管理，探索建立國家資歷框架，加快培育大批具有專業(yè)技能與工匠精神的高素質(zhì)人才。健全勞動者技能提升激勵機制，提高技術工人待遇，定期開展高技能人才評選表彰活動等。

應該說，這些重點任務涉及到政府工作的方方面面，任務量很大，也很艱巨。值得一提的是，《規(guī)劃》在確定上述重點任務的基礎上，對每一項重點任務又作了分解，將每一項重點任務細分為若干項具體的工作任務，還增加了各項專業(yè)領域?qū)?，以便使重點任務的分解更加清晰，使各個政府部門能夠根據(jù)自己分管領域的職責領取相應的工作任務，將《規(guī)劃》確定的任務逐項落到實處。

新時期促進就業(yè)的目標、重點任務和實施體系

在《規(guī)劃》的指導思想中強調(diào)，“推進供給側結構性改革，實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，把實施積極的就業(yè)政策擺在更加突出的位置”。在促進就業(yè)的基本原則方面，《規(guī)劃》與之前的國家政策原則相比，既有繼承，也有發(fā)展。繼承的方面體現(xiàn)在，《規(guī)劃》仍然強調(diào)堅持總量與結構并重、堅持就業(yè)政策與宏觀政策協(xié)調(diào)、堅持統(tǒng)籌發(fā)揮市場與政府作用等各項原則，發(fā)展的方面體現(xiàn)在，《規(guī)劃》提出了堅持供需兩端發(fā)力、堅持普惠性與差別化相結合的原則。具體而言，《規(guī)劃》中亮點很多，主要體現(xiàn)在以下四個方面。

第一，《規(guī)劃》明確提出，就業(yè)是最大的民生，堅持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，全面提升勞動者就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，實現(xiàn)比較充分和高質(zhì)量的就業(yè)?！兑?guī)劃》充分考慮到了我國經(jīng)濟發(fā)展階段和轉型期的特點，明確了新時期的就業(yè)戰(zhàn)略、促進就業(yè)舉措和操作環(huán)節(jié)，將促進就業(yè)與培育經(jīng)濟發(fā)展新動能、推動經(jīng)濟轉型升級結合起來，對調(diào)動各級政府和社會各界促進就業(yè)的積極性，提高勞動者就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，實現(xiàn)“更加充分的就業(yè)”和“高質(zhì)量的就業(yè)”具有十分重要的意義。正如李克強總理在討論《規(guī)劃》的國務院常務會議上所講：“‘十三五’這么多規(guī)劃，為什么今天專門討論促進就業(yè)的規(guī)劃？因為對中國來說，就業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展最基本的支撐，也是‘最大的民生’！”

第二，《規(guī)劃》的制定有著系統(tǒng)性的考慮，除了確定促進就業(yè)目標、重點任務外，還制定了較嚴密的保障支撐體系?！兑?guī)劃》決定建立的五大保障支撐體系包括：一是強化各類政策協(xié)同機制。加強就業(yè)政策與宏觀經(jīng)濟政策、社會政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成有利于促進就業(yè)的宏觀政策體系。二是優(yōu)化社會資本帶動機制。有序有效引導并帶動社會資本擴大就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務供給。推動政府向社會力量購買更多基本公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務。三是完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務機制。加強基層公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務平臺建設，健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系。四是健全勞動關系協(xié)調(diào)機制。加強勞動保障監(jiān)察執(zhí)法能力建設。加快勞動爭議調(diào)解仲裁服務體系建設。五是構建就業(yè)形勢綜合監(jiān)測機制。加強對就業(yè)形勢分析研判，提高就業(yè)形勢監(jiān)測和分析能力等。

第三，為了全面有效實施，《規(guī)劃》建立了細化重點任務和落實各方責任的機制。在廣泛調(diào)研、深入討論的基礎上，設計了九大行動計劃專欄。對有關重點任務做了細化和分解，強化了對目標任務的分類和領域歸屬。同時明確各方責任，建立了組織協(xié)調(diào)機制。國家發(fā)展改革委、人力資源與社會保障部將會同有關部門，開展《規(guī)劃》實施情況的年度監(jiān)測，適時組織《規(guī)劃》實施的中期和終期評估。切實將促進就業(yè)的各項政策措施落到實處，努力實現(xiàn)比較充分和更高質(zhì)量的就業(yè)。

第四，《規(guī)劃》針對高校畢業(yè)生、農(nóng)村勞動力、困難群體、化解過剩產(chǎn)能企業(yè)職工等重點群體的就業(yè)，進行了特殊的政策設計和制度安排?！兑?guī)劃》濃墨重彩，用較多的篇幅對困難就業(yè)群體的促進就業(yè)工作進行了梳理。這些舉措在很大程度上深化和發(fā)展了近年來對困難就業(yè)群體進行就業(yè)扶持的政策措施，并使之系統(tǒng)化、規(guī)范化。

總之，《規(guī)劃》是對近年來我國促進就業(yè)工作的理論與實踐總結，是一個系統(tǒng)、完善的促進就業(yè)規(guī)劃?！兑?guī)劃》全面闡述了我國新時期促進就業(yè)的目標、重點任務和實施體系，對于我國全面建成小康社會、推動經(jīng)濟轉型升級，激發(fā)全社會促進就業(yè)、參與創(chuàng)業(yè)，促進社會和諧穩(wěn)定等都具有巨大推動作用。貫徹和落實《規(guī)劃》，必將成為我國未來幾年各級政府部門、企事業(yè)單位勞動就業(yè)領域的重要工作。

（作者為北京市人力資源與社會保障學會副會長，中國人民大學中國就業(yè)研究所研究員）

【參考文獻】

①《國務院關于印發(fā)“十三五”促進就業(yè)規(guī)劃的通知》，中國政府網(wǎng)，2017年2月6日。

責編/楊鵬峰     美編/于珊