【摘要】食品安全治理是一個綜合工程，需要多方共治。國家和政府負有主導義務，具體負有建章立制、嚴格監(jiān)管的責任。多方共治的其他主體，應樹立敬畏自然、崇尚健康的自律意識，在食品的源頭生產(chǎn)、加工制造、流通、消費、處理等各個環(huán)節(jié)上，遵守節(jié)約資源、愛護環(huán)境的原則，尊法守法，參與食品安全治理。

【關鍵詞】食品安全  義務主體  社會共治    【中圖分類號】F203    【文獻標識碼】A 

食品安全治理工程里蘊含著一種食品安全權與食品安全治理義務之間的關系。食品是人類生存權的基本保障，食品安全權是一項基本人權。在早期食不果腹的時代，人類沒有食品安全的問題意識；在自給自足的時代，食品安全和質量由傳統(tǒng)和習慣來檢驗；在計劃供應時代，人們多把食品安全的問題交給了國家和政府；在市場經(jīng)濟時代，食品安全問題，我們交給誰？人皆云：有權利就有義務，那么食品安全權相應的治理義務主體又是誰呢？

2017年2月14日，國務院印發(fā)的《“十三五”國家食品安全規(guī)劃》明確提出，要“充分發(fā)揮市場機制作用，鼓勵和調動社會力量廣泛參與，加快形成企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會協(xié)同、公眾參與的食品安全社會共治格局”。多方共治的主體，也是保障食品安全的義務主體。只有食品的源頭生產(chǎn)、加工制造、流通、消費、處理等各個環(huán)節(jié)的主體，共同節(jié)約資源、愛護環(huán)境、敬畏自然、崇尚健康，嚴格遵守食品安全的質量標準，或者積極參與食品安全的監(jiān)督工作，食品安全局面才能最終形成。

國家和政府積極履責，舉措頻繁，形成了較為嚴密的規(guī)范體系

在治理食品安全問題的基本思路上，國家和政府一直被視為食品安全治理的主要責任人。當前，食品安全治理的責任體系里也通常強調“最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責”。國家和政府積極履責，特別是在食品安全立法方面，舉措頻繁，形成了較為嚴密的規(guī)范體系。如2009年全國人大常委會出臺了《食品安全法》（2015年修訂），國務院出臺了《食品安全法實施條例》《國務院加強食品等產(chǎn)品安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等行政法規(guī)。截至到2017年3月14日，根據(jù)法律之星規(guī)范文庫記載，國務院制定的關于“食品”的其他規(guī)范性文件14件，國務院辦公廳發(fā)布的關于“食品安全”的規(guī)范性文件20件，國務院各部委發(fā)布的現(xiàn)行有效的關于“食品”的部委規(guī)章及文件42件，各省市制定的關于“食品安全”的地方性法規(guī)21件。

然而多年過去了，食品安全的治理一定程度上陷于無解怪圈與困境，食品安全問題愈來愈成為國人心頭之痛。食品安全治理是繼續(xù)立法、繼續(xù)加碼監(jiān)管打擊，還是另辟蹊徑？是繼續(xù)推出最嚴制度，還是化解責罰難見成效的深層次原因？仔細分解食品安全問題的形成，發(fā)現(xiàn)多種原因：一是造假賣假，故意違法犯罪，黑良心生產(chǎn)制造。二是食品工業(yè)化生產(chǎn)中的添加劑、防腐劑等原因致使食品不安全。三是食品的初始來源存在問題，如植物類的食品受到了農用化學品（除草劑、農藥、化肥、膨脹劑等）污染，動物類食品可能會在養(yǎng)殖過程中因防病治病之需大量使用抗生素。四是未確定其健康影響程度的那些非自然食品，如無性繁殖，以及轉基因食品，導致食品的自然屬性發(fā)生變異。五是食品的生產(chǎn)、制造、銷售、食用、廢棄等過程受到環(huán)境污染的影響，如工業(yè)“三廢”、城市污水和垃圾未經(jīng)處理，就用于農田灌溉和施肥；土壤的重金屬化等各類問題，都顯而易見地對食用農產(chǎn)品的安全帶來極大影響；即使是霧霾，對食品安全同樣產(chǎn)生影響。因為，任何動植物都要呼吸空氣，空氣不潔凈，食品源肯定會受到影響。

很顯然，只有第一種原因才適用嚴厲監(jiān)管，后面四種原因則需要依靠生產(chǎn)方式和生活方式的轉變才能根本解決。所以，國家和政府是監(jiān)管主體、是保障主體。但僅有國家和政府作為義務主體是不夠的。聯(lián)合國糧農組織和世界衛(wèi)生組織曾深刻且有洞見的指出，“如果沒有所有利益相關者例如農民、產(chǎn)業(yè)和消費者等的合作與積極參與，這種性質的強制管理是無法完全實現(xiàn)其目標的”。

倡導種植戶回歸生態(tài)農業(yè)，生產(chǎn)健康、綠色、有機的食品；鼓勵養(yǎng)殖戶科學養(yǎng)殖，嚴把食品安全的源頭關

《“十三五”國家食品安全規(guī)劃》強調，要“預防為主，堅持關口前移，全面排查、及時發(fā)現(xiàn)處置苗頭性、傾向性問題，嚴把食品安全的源頭關、生產(chǎn)關、流通關、入口關，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性食品安全風險的底線”。

食品的基礎性來源是種植戶的植物類食品和養(yǎng)殖戶的動物類食品。如果源頭性的食品不能保證安全，那么在這之后的制造、加工、運輸、銷售等就更談不上食品安全了。倡導種植戶回歸生態(tài)農業(yè)，生產(chǎn)健康、綠色、有機的食品，減少或者避免使用農藥或其他農作物化學藥劑；鼓勵養(yǎng)殖戶科學養(yǎng)殖，減少非自然因素的藥品、飼料添加，保證供應食品的主體源是安全的。國家和政府對那些常年保證供應衛(wèi)生健康食品源的種植戶和養(yǎng)殖戶，經(jīng)檢驗或者經(jīng)口碑相傳是有據(jù)可查的，可以授信或者授信譽牌，提升和保護種植戶和養(yǎng)殖戶自覺嚴格把控食品源頭安全性的積極性。當然，這種信譽制度可以實行動態(tài)管理，確定一定的年限。不過，因目前可能存在農業(yè)勞動力的減少、自然土地資源的利用率下降，以及農業(yè)產(chǎn)品的利潤跟不上現(xiàn)代化工業(yè)產(chǎn)品的利潤，所導致的追逐種植速度和養(yǎng)殖速度非正常加快等安全問題，需要綜合治理。

開放食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，監(jiān)督生產(chǎn)過程的安全

食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全與衛(wèi)生一直備受關注，國家和政府出臺了較為明確的技術標準，也確定監(jiān)管的實施辦法。然而，食品生產(chǎn)過程安全健康與否，歸根結底有賴于食品生產(chǎn)者本身。

一是保證食品生產(chǎn)過程，透明可供不定期的檢視。如建立食品生產(chǎn)企業(yè)的內部員工互相查看和監(jiān)督的內部管理制度；接受政府不定期的抽查監(jiān)管；允許消費者群體考察整個生產(chǎn)流程，以及對食品成分的健康指標進行監(jiān)測或者檢測。消費者對生產(chǎn)過程的感性理解，可以促進理性選擇消費，尊重并保證環(huán)保有機食品生產(chǎn)企業(yè)的正常利潤。同時，開放食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對生產(chǎn)安全是一種監(jiān)督。二是以食品生產(chǎn)者對自己生產(chǎn)食品的食用作為產(chǎn)品安全的試金石。三是建立健康環(huán)保的生產(chǎn)方式和成本效益的系統(tǒng)觀。以人類共同體或者地球村的視角，沒有人可以與外界隔絕，生產(chǎn)企業(yè)的食品不安全必然帶來下游產(chǎn)品的不安全，最終殃及自身；而生產(chǎn)價廉質劣的產(chǎn)品，實質上是對能源的無謂消耗，是對自然資源的浪費，當產(chǎn)品不經(jīng)使用或者不經(jīng)充分使用變成垃圾，反過來又會影響生產(chǎn)者自身的生活和生產(chǎn)成本。

消費者要理性消費，盡可能地采用綠色、文明的生活方式

食品安全，人人有責。消費者除了要積極參與食品安全監(jiān)督，勇于制止違法的食品生產(chǎn)、制造、銷售、處理等行為，也要調整消費習慣與偏好，尊重食品生產(chǎn)的自然規(guī)律。

首先，要理性消費。過分貪戀食品的色澤和外觀的需求會形成“市場需求”，為了迎合這種虛假的“市場需求”，生產(chǎn)者或者銷售者趨向使用種種“高科技手段”，使得食物“好看不好吃”或者“好吃不健康”。如果你喜歡美味，特別是非自然的美味，不良商家就給你調理各種味道；你要求顏色多樣和絢爛，不良商家就制造魅惑的鮮艷；你要白的藕，那就漂白；你要不易腐爛的萊，那就泡防腐劑；你要違背自然規(guī)律的菜，那就改變環(huán)境讓它出來；你要消耗那么多糧食，在農村勞動力匱乏的情況下，采用農藥化肥來種植就成為普遍選擇。這些色彩鮮艷的果蔬中添加了多種化學激素，導致人體慢性積累毒素，可能引起兒童性早熟，也可能破壞成人肝、腎等器官，甚至可能致癌。

其次，尊重生產(chǎn)者的合理利潤。選擇食品是選擇價格，還是選擇質量？是選擇外表的光鮮還是內在的天然有機？較便宜的常規(guī)產(chǎn)品背后或許隱藏了不少社會成本，包括監(jiān)管化學農藥、清理污染的環(huán)保成本、治療由化學農藥所引致的疾病及傷害的醫(yī)療成本等。如果因為消費者自身的普遍原因，生產(chǎn)者的合理利潤得不到尊重，劣幣驅逐良幣，致使誠實守信商戶難以生存、投機取巧者大行其道，那么食品不安全的惡果最終還是落到消費者頭上。

最后，盡可能地采用綠色、文明的生活方式，節(jié)制奢侈需求，減少繁瑣裝飾，厲行節(jié)約，回歸簡樸，不制造或者減少制造垃圾，降低生產(chǎn)能源和處理垃圾的能源消耗。不得不承認，食物需求量過大與正常食品生產(chǎn)的利潤之間的矛盾，也是導致食品生產(chǎn)者追求降低成本，進而損減食品質量的重要原因。

食品行業(yè)的自治組織要引導企業(yè)的生產(chǎn)、銷售思路

食品行業(yè)的自治組織是社會共治的當然主體，行業(yè)自律對于食品安全的治理具有一定的威懾力。市場經(jīng)濟是競爭經(jīng)濟，也是信用經(jīng)濟。食品生產(chǎn)企業(yè)作為市場主體，是食品、商品的生產(chǎn)者、經(jīng)營者，也是利潤的收益者。如何在信用機制上制約食品生產(chǎn)者在生產(chǎn)、制造食品時保持相對安全，除了國家和政府的嚴格監(jiān)管、企業(yè)的自我約束，食品生產(chǎn)企業(yè)的行業(yè)協(xié)會等，自治組織也在很大程度上引導著企業(yè)的生產(chǎn)、銷售思路。

加強行業(yè)自律，明確行規(guī)行約，對于引導食品安全保障意識至關重要。從目前狀況來說，我國行業(yè)自律方面的建設還非常薄弱，相關食品安全的行業(yè)章程或者行規(guī)行約的規(guī)范性文件甚是少見。因此，行業(yè)協(xié)會要建立嚴格的食品安全標準或行業(yè)規(guī)范的實施細則，提倡行業(yè)協(xié)會制定嚴于食品安全國家標準的團體標準，或者由行業(yè)協(xié)會鼓勵食品生產(chǎn)企業(yè)制定嚴于食品安全國家標準、地方標準的企業(yè)標準。同時，行業(yè)協(xié)會還應建立明確的聲譽機制，對那些破壞行業(yè)信譽、有損行業(yè)口碑的企業(yè)要在行業(yè)內部建立嚴厲懲治的機制，在準入制度，或者是在銷售等級上予以制約；對于食品質量信譽度高且食品安全有保障的食品行業(yè)，應予以多種方式褒獎，保護其發(fā)展。行業(yè)內部的聲譽機制既可以避免食品企業(yè)帶來的“株連”效應，也可以發(fā)揮獎懲的導向作用。

新聞媒體也應肩負起治理食品安全這一人民群眾普遍關心的時代使命

新聞媒體作為公共監(jiān)督資源，雖無國家強制力作為后盾，但具有強大的社會震懾力和監(jiān)督實效，以致于在國外，新聞監(jiān)督權甚至被稱為與立法權、行政權、司法權并列的第四權。作為新時期的公共媒體，更是應該義不容辭肩負起治理食品安全這一人民群眾普遍關心的時代使命。

第一，倡議與宣傳資源節(jié)約、環(huán)境友好的生活模式。倡導低碳生活，號召社會成員減少浪費、減少垃圾、共建健康環(huán)境。如此，才能有徹底的健康食品，才能有徹底的健康生活。讓人人關注生態(tài)安全，讓食品質量成為生活常識，讓保證食品安全成為每個人行為的基本價值風向標。

第二，及時公布食品安全的相關信息。優(yōu)勝劣汰、公平競爭和優(yōu)質優(yōu)價是市場經(jīng)濟的成熟標志。公布食品安全的檢測信息，使優(yōu)質產(chǎn)品獲得更多更公正的市場評價，讓劣質產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)更易被市場淘汰出局，充分發(fā)揮市場這只“看不見的手”在資源配置中的決定性作用。這種輿論的微監(jiān)督，是最直接、最快捷、最有效的民主監(jiān)督。

第三，普及食品安全的科學知識和風險意識，培育消費者科學認知和評價食品、藥品安全風險的能力，提升其理性選擇的能力。

總之，食品安全治理是一項綜合工程，食品安全治理體系的建立必須在黨的領導下，發(fā)揮政府在食品、藥品安全治理中的主導作用。同時，明確食品從源頭生產(chǎn)、制造、流通、銷售、消費、處理等每一環(huán)節(jié)涉及到多方主體的不同責任。只有每個主體切實擔當自身責任，合作共治，嚴格自律和接受法治他律，最終會破解食品安全治理的當前困局，實現(xiàn)食品本質功能的回歸。

（作者為中南財經(jīng)政法大學法學院教授、博導）

【參考文獻】

①鄭小偉：《食品藥品安全多元治理新論》，《社科縱橫》，2017年第1期。

②吳元元：《信息基礎、聲譽機制與執(zhí)法優(yōu)化——食品安全治理的新視野》，《中國社會科學》，2012年第6期。

③劉兆彬：《<食品安全法>修訂應對企業(yè)加強“硬約束”》，《中華合作時報》，2015年3月20日。

責編/肖晗題    美編/于珊

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