【摘要】“誰執(zhí)法誰普法”的推行，就是要求打破既有的普法小格局，變普法工作由主管部門的“獨唱”為各部門的“合唱”，讓執(zhí)法機關成為普法的重要力量，充分發(fā)揮執(zhí)法機關利用執(zhí)法優(yōu)勢進行法治宣傳教育，從而推動形成黨委統(tǒng)一領導、部門分工負責、各司其職、齊抓共管的“大普法”格局。

【關鍵詞】誰執(zhí)法誰普法 制度創(chuàng)新 轉型升級

【中圖分類號】D920.1 【文獻標識碼】A

當前，伴隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和法治建設推進，普法也需要適應新形勢新要求，推進機制創(chuàng)新，不斷開創(chuàng)我國法治宣傳教育的新局面。黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求“堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎性工作”，并提出“實行國家機關‘誰執(zhí)法誰普法’的普法責任制”。“誰執(zhí)法誰普法”，是我國普法工作的重大理念創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，是普法轉型升級的重要安排。最近，中辦、國辦印發(fā)《關于實行國家機關“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的意見》（以下簡稱《意見》），這不僅是落實“誰執(zhí)法誰普法”的關鍵舉措，更標志著普法轉型升級的全面開啟。

落實“誰執(zhí)法誰普法”，有利于構建普法大格局，提高普法的針對性和實效性

隨著普法的不斷深入，我國普法工作也暴露出一些問題：在普法對象上“一鍋煮”，分類不夠；在普法活動上“一陣風”，運動式普法；在普法方法上“一副樣”，生動性不夠；在推進方式上“一家忙”，合力不夠。其中，“一家忙”，正是指普法格局。長時間以來，一提到普法，在相當多的人心中都認為是或者主要是司法行政部門的事，執(zhí)法機關和執(zhí)法人員則處于普法對象的地位，由此形成了在普法安排上司法行政機關唱“獨角戲”的局面。

然而，普法作為一項涉及面廣、領域繁多、周期長的基礎性工作，單靠一個部門或者系統(tǒng)推進，不僅無法完成這一高要求、高難度的任務，更為重要的是，不能形成推進的合力。“誰執(zhí)法誰普法”的推行，就是要求打破既有的普法小格局，變普法工作由主管部門的“獨唱”為各部門的“合唱”，讓執(zhí)法機關成為普法的重要力量，充分發(fā)揮執(zhí)法機關利用執(zhí)法優(yōu)勢進行法治宣傳教育，從而推動形成黨委統(tǒng)一領導、部門分工負責、各司其職、齊抓共管的“大普法”格局。

在我國，執(zhí)法機關，特別是行政執(zhí)法機關，“是國家法律的制定和執(zhí)行主體”，數(shù)量眾多。“誰執(zhí)法誰普法”強調執(zhí)法機關在普法中的地位和責任，借助執(zhí)法機關的執(zhí)法和履行職責，促使其向管理對象、執(zhí)法對象、服務對象和社會公眾等宣傳與行業(yè)密切相關的法律法規(guī)和執(zhí)法實踐，普及基本法律知識，增強全民守法用法意識，能夠切實形成普法的合力。

經(jīng)過30多年的法治宣傳教育，我國的普法需要不斷走向深化。法治宣傳教育，既然是一種教育，是一種意識的培養(yǎng)和行為習慣的養(yǎng)成，就需要適應個體的需要，根據(jù)需要把普法工作推向精細化，采用更加精準、科學、有效的普法教育方式?！吨醒胄麄鞑?、司法部關于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規(guī)劃（2016—2020年）》明確提出“七五”普法要“根據(jù)不同地區(qū)、部門、行業(yè)及不同對象的實際和特點，分類實施法治宣傳教育。突出抓好重點對象，帶動和促進全民普法”。因而，要求針對不同的個體“量身訂做”，有針對性地提出要求，精準進行法治宣傳教育。“誰執(zhí)法誰普法”，與普法的針對性和精準性有高度契合性。

在我國現(xiàn)有的體制安排下，執(zhí)法機關基本是按照系統(tǒng)、領域設立的，執(zhí)法機關的執(zhí)法往往是某一領域法律，如環(huán)保執(zhí)法執(zhí)行的《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等環(huán)境保護領域的法律，教育執(zhí)法機關執(zhí)行的《教育法》《教師法》等教育立法，這就意味著執(zhí)法機關普法本質上屬于專業(yè)性普法，執(zhí)法人員是具有執(zhí)法資格的專業(yè)人員，宣傳對象是特定的，普法內容是特定領域的。如此普法，彌補了面上的普法、一般性普法的不足和缺失，通過普法專業(yè)隊伍的宣傳活動，事實上做到了分類普法，無疑提高了普法的針對性。同時，在執(zhí)法中普法，使普法與當事人的用法有機結合，避免了普法與用法“兩張皮”。

普法不僅要傳播法律知識和培植法治觀念，更重要的是要弘揚法治精神和引導法治行為。隨著我國普法的深入，特別是我國法治建設的需要，我們越來越認識到法治行為的養(yǎng)成對法治社會建設的重要性，這就需要我們在提升普法的實效性上下功夫。“誰執(zhí)法誰普法”，在推動普法的實效性有重要意義。

執(zhí)法機關和執(zhí)法人員隊伍比較穩(wěn)定，責任較為確定也易落實；宣傳對象特定，內容明確；執(zhí)法機關的普法往往在具體執(zhí)法中體現(xiàn)和進行的，在執(zhí)法的同時進行普法可以把紙面上的普法、抽象的普法轉化為現(xiàn)實生活的普法、具體的普法，能夠與普法對象自身建立起來內在的聯(lián)系，從而提高普法的現(xiàn)實感、生動性。因此，由執(zhí)法機關普法，有助于把專業(yè)隊伍的普法同群眾性的宣傳活動相結合，可以突出普法內容重點，提高普法的實效性。

明確“誰執(zhí)法誰普法”的基本要求

“誰執(zhí)法誰普法”擴大了普法格局，普法主體的多元需要明確執(zhí)法機關普法的基本要求?！兑庖姟反_立了執(zhí)法機關普法的基本規(guī)則，明確了執(zhí)法機關普法的主體、對象、內容、途徑方法、責任等關鍵性問題。

從狹義上分析，執(zhí)法主要指行政執(zhí)法，由行政機關承擔。在我國，大量的法律要靠行政機關執(zhí)行，因而毫無疑問是“誰執(zhí)法”的主體，也理應成為“誰執(zhí)法誰普法”的主要力量之一。不過，根據(jù)《意見》要求，“執(zhí)法”主要是廣義的，指法律適用機關或者法律實施機關。因此，“誰執(zhí)法誰普法”的普法主體，包括行政機關或行政執(zhí)法機關，但不限于此。《意見》還明確列出了審判機關、檢察機關、行政執(zhí)法機關、司法行政機關作為相應普法主體。值得注意的是，司法行政機關在普法工作中具有雙重身份，既是普法的主管機關、協(xié)調機關，同時因負有相應的執(zhí)法工作也是執(zhí)法機關，需要擔任相應的普法任務。

執(zhí)法機關的普法包括社會普法和系統(tǒng)內普法，二者對象不同。前者指執(zhí)法機關向社會進行的普法，對象包括執(zhí)法對象即公民、法人和其他組織和社會公眾；后者指執(zhí)法機關系統(tǒng)內的普法，對象是執(zhí)法機關的工作人員，即領導干部和國家工作人員。兩種普法雖有內在關聯(lián)，但也存在重大差異，要求執(zhí)法機關恰當處理二者的關系，“在履行好系統(tǒng)內普法責任的同時，積極承擔面向社會的普法責任”，“堅持系統(tǒng)內普法與社會普法并重”，既要“增強國家工作人員依法履職能力，特別是領導干部運用法治思維和法治方式開展工作的能力”，也要“提高社會公眾對相關法律法規(guī)的知曉度”。

《意見》對執(zhí)法機關普法內容作出了明確的安排，梳理這些內容可以概括如下：一是習近平總書記和黨中央關于全面依法治國的重要論述和重要部署；二是憲法，弘揚憲法精神，樹立憲法權威；三是與本部門職責相關的法律法規(guī)；四是黨內法規(guī)，增強廣大黨員黨章黨規(guī)黨紀意識。從上述內容可以看出，執(zhí)法機關的普法內容并不局限于執(zhí)法機關所執(zhí)行的法律法規(guī)，而是廣泛的，它以本部門職責相關的法律法規(guī)為重點，輻射到法治建設的理念、整體安排和黨內法規(guī)。執(zhí)法機關普法內容的豐富性雖加大了執(zhí)法機關普法的壓力，但可以避免執(zhí)法機關機械普法、片面普法，從而有助于從根本上實現(xiàn)普法的目的。

表面上看，普法途徑和方法只是技術問題，無關宏旨。然而，由于法律的專業(yè)性和復雜性，以及公眾對普法要求的提高，無疑對普法途徑和方法提出了越來越高的要求。事實上，從現(xiàn)實中看，普法的途徑與方法關系到普法的成效和實效。因此，《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規(guī)劃（2016—2020年）》要求普法“堅持創(chuàng)新發(fā)展，注重實效”，而普法的創(chuàng)新不僅包括工作理念、機制的創(chuàng)新，也包括載體和方式方法創(chuàng)新。

《意見》對此提出了相應的要求。要充分利用法律法規(guī)規(guī)章和司法解釋起草制定過程向社會開展普法。在法律法規(guī)通過前向社會公開征求意見、說明相關制度設計、與社會公眾的溝通等，增強社會公眾對法律的理解和認知；通過后“以通俗易懂的語言將公民、法人和其他組織的權利義務、權利救濟方式等主要內容，通過政府網(wǎng)站、新聞媒體公布或在公共場所陳列，方便社會公眾理解掌握”；要圍繞熱點難點問題向社會開展普法。“把普法教育貫穿于事前、事中、事后全過程，讓群眾在解決問題中學習法律知識，樹立法律面前人人平等、權利義務相一致等法治觀念”；要建立法官、檢察官、行政執(zhí)法人員、律師等以案釋法制度；要開展形式多樣、豐富多彩的法治宣傳教育。

《意見》突出和強化了責任，強調通過責任約束推進執(zhí)法機關普法，提高執(zhí)法機關普法的成效。《意見》不僅在文件標題清晰地使用了“普法責任制”的說法，彰顯了意見的立意和精神，而且把“建立普法責任制”作為執(zhí)法機關的首要普法職責任務。

《意見》規(guī)定了三個層次的“普法責任制”：首先，是確立執(zhí)法機關普法整體責任?！兑庖姟芬髨?zhí)法機關“把普法作為推進法治建設的基礎性工作來抓，納入本部門工作總體布局，做到與其他業(yè)務工作同部署、同檢查、同落實”。這一定位突出了普法在執(zhí)法機關中工作中的地位，要求執(zhí)法機關把普法作為一項重要工作來抓，而不是一項附帶性、陪襯性工作；其次，細化普法的職責。《意見》要求執(zhí)法機關“制定本部門普法規(guī)劃、年度普法計劃和普法責任清單，明確普法任務和工作要求”，并在此基礎上“明確具體責任部門和責任人員”；再次，嚴格問責。通過普法考核評估，“對責任不落實、普法工作目標未完成的部門，予以通報”。

著力提高執(zhí)法機關的普法能力

雖然在《意見》發(fā)布之前一些地方已在試點推行執(zhí)法機關普法，但是總體來看作為制度化的執(zhí)法機關普法尚屬新生事物，要切實提高執(zhí)法機關普法成效，并成功實現(xiàn)普法轉型升級，提升執(zhí)法機關的普法能力是關鍵。

執(zhí)法機關普法，首要的是執(zhí)法者自身就具備普法的素質，具有傳播法律知識、培植法治觀念和弘揚法治精神的能力。目前，一些執(zhí)法人員存在著局限于自身執(zhí)法職能、機械執(zhí)法的情形，偶爾甚至執(zhí)法犯法，這顯然無法達成普法的目的，甚至會適得其反。執(zhí)法是執(zhí)法機關的重要任務，既是普法的窗口，也是提高自身素質的平臺。

執(zhí)法機關和執(zhí)法人員必須率先垂范，做守法的模范，嚴格以事實為根據(jù)、以法律為準繩行使權力、實施法律；必須認真學習領會執(zhí)法相關的法律法規(guī)的精神，吃透法條的精神實質，準確把握規(guī)定的內在要求；在執(zhí)法過程中必須向當事人和公眾清晰說理。

執(zhí)法機關和執(zhí)法人員不能將普法作為負擔，也不能把執(zhí)法與普法割裂開來，而必須把執(zhí)法與普法融為一體，在執(zhí)法中普法，在普法中進步，通過執(zhí)法普法，借助于提高執(zhí)法水平，如此才能實現(xiàn)執(zhí)法與普法的良性循環(huán)，才能實現(xiàn)由執(zhí)法機關普法的初衷。為此，執(zhí)法機關和執(zhí)法人員必須善于從普法中學習，善于從普法中總結經(jīng)驗。

把普法附加在執(zhí)法機關和執(zhí)法人員工作中，要求執(zhí)法機關和執(zhí)法人員必須轉變觀念，把執(zhí)法由過去的單向過程變?yōu)殡p向交流、互動過程。一是向當事人和社會充分說理，引導當事人形成良好的守法習慣；二是站在當事人角度思考法律規(guī)定和相關要求，即換位思考；三是回應當事人的不解、異議。

作為一項新的責任和義務，執(zhí)法機關和執(zhí)法人員需要有適應期。為了落實相關要求，讓普法真正成為執(zhí)法機關和執(zhí)法人員的內在自覺，除激勵外還必須落實普法責任制。因此，應當制定科學的考核標準，定期或不定期檢查考核普法成效，并予以通報。同時，應當把普法與執(zhí)法納入法治建設的評估體系中，與各領導干部績效掛鉤，實現(xiàn)規(guī)范化運行。

（作者為國家行政學院法學部副主任、教授、博導）

【參考文獻】

①《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)〈關于實行國家機關“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的意見〉》，新華社，2017年5月17日。

責編/宋睿宸 美編/楊玲玲