【摘要】擔(dān)當(dāng)是與公共職位相聯(lián)系的履職責(zé)任，應(yīng)當(dāng)是官員的一種必備精神，但官員的擔(dān)當(dāng)精神需要有以利益為出發(fā)點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和時(shí)空環(huán)境。需要避免僅從精神和原則層面要求官員有擔(dān)當(dāng)，而是從實(shí)操性制度和支持性民情角度形成官員有擔(dān)當(dāng)?shù)目沙掷m(xù)性。一方面從履職有依據(jù)、激勵(lì)有效果、監(jiān)督有意義三個(gè)角度形成制度化、常態(tài)化的責(zé)任履行—追究鏈條，另一方面應(yīng)系統(tǒng)性地加強(qiáng)公民教育，涵養(yǎng)人人平等、有責(zé)任感、能參與的民情基礎(chǔ)。
【關(guān)鍵詞】擔(dān)當(dāng) 公共職位 制度 民情 【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
黨的十八大以來，“擔(dān)當(dāng)”一詞多次出現(xiàn)在習(xí)近平總書記的重要講話當(dāng)中。人民網(wǎng)2016年11月統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，自2013年以來，在習(xí)近平同志的公開講話和文章中，擔(dān)當(dāng)一詞被提及近100次，成為其治國理政的關(guān)鍵詞。2015年1月12日，在同中央黨校第一期縣委書記研修班學(xué)員座談時(shí)，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“干部就要有擔(dān)當(dāng)，有多大擔(dān)當(dāng)才能干多大事業(yè)，盡多大責(zé)任才會(huì)有多大成就。不能只想當(dāng)官不想干事，只想攬權(quán)不想擔(dān)責(zé)，只想出彩不想出力。要意氣風(fēng)發(fā)、滿腔熱情干好，為官一任、造福一方。”而在反腐和簡政放權(quán)并舉的全面深化改革時(shí)期，社會(huì)公眾對(duì)于個(gè)別政府官員不作為的意見也越來越大，要求官員有擔(dān)當(dāng)已經(jīng)成為“上下同欲”。
擔(dān)當(dāng)是官員的一種必備精神
擔(dān)當(dāng)就是責(zé)任意識(shí)，責(zé)任與一定的公共職位聯(lián)系在一起，實(shí)則是對(duì)公共職位職責(zé)的履行意識(shí)，是履職責(zé)任對(duì)人的動(dòng)機(jī)和行為約束。由于《中華人民共和國公務(wù)員法》和公共機(jī)構(gòu)的三定方案并沒有對(duì)每一個(gè)公共職位的履職責(zé)任進(jìn)行描述，公共機(jī)構(gòu)中對(duì)每個(gè)崗位的職位說明也并不具體，換句話說，每個(gè)公共職位的職責(zé)邊界并不清晰。同時(shí)，我國也缺乏公務(wù)員職業(yè)倫理典則之類的職業(yè)操守規(guī)定，在這種情況下，要求官員有擔(dān)當(dāng)，更多地是以《公務(wù)員法》和散見于黨和政府的有關(guān)文件中的原則性規(guī)定來予以約束。社會(huì)公眾所追求的是到政府機(jī)構(gòu)辦事時(shí)，能在最短時(shí)間內(nèi)把事情辦成，而對(duì)于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部不同部門不同人員的分工無需了解。當(dāng)事情辦理遭遇程式化的推諉、法定時(shí)間內(nèi)的拖延、不予明確告知所需材料或進(jìn)展甚至直接拒絕等狀況，當(dāng)事人必然心存不滿甚至憤怒，直接產(chǎn)生“官員不作為就是腐敗”“官員不擔(dān)當(dāng)就是腐敗”的說法。我們同樣不能忽視的是，持有公共職位的人或者公務(wù)人員也是有利益追求的人，也都有在理性計(jì)算之后的趨利避害心理，當(dāng)公務(wù)人員的趨利避害心理與社會(huì)公眾的利益實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生矛盾的情況下，有擔(dān)當(dāng)?shù)墓賳T就成為稀缺品，或者說，“有擔(dān)當(dāng)”這個(gè)品質(zhì)就成為社會(huì)公眾對(duì)官員群體的期待。
“有擔(dān)當(dāng)”是對(duì)行為的一種精神化的稱道。也就是說，擔(dān)當(dāng)是社會(huì)公眾期許的官員應(yīng)有的必備精神。但任何精神都是需要有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和落實(shí)的時(shí)空環(huán)境的。僅從精神和原則層面要求官員有擔(dān)當(dāng)，是一種道德化的標(biāo)高，往往更依靠責(zé)任內(nèi)化式的個(gè)人修養(yǎng)來達(dá)到“內(nèi)圣外王”的擔(dān)當(dāng)效果，缺乏具體的落實(shí)情境、方式和激勵(lì)閉環(huán)，官員的擔(dān)當(dāng)就是不可持續(xù)的。
事實(shí)上，作為一定公共職位的持有人，官員的擔(dān)當(dāng)往往與其職位的責(zé)任緊密聯(lián)系在一起，通過責(zé)任確定和問責(zé)來使官員有擔(dān)當(dāng)比強(qiáng)調(diào)個(gè)人修養(yǎng)更能夠保持官員擔(dān)當(dāng)?shù)目沙掷m(xù)性。正因?yàn)槿绱?，我國越來越?qiáng)調(diào)問責(zé)機(jī)制。如2015年6月26日，習(xí)近平同志在中共中央政治局第二十四次集體學(xué)習(xí)時(shí)就指出：“要健全問責(zé)機(jī)制，堅(jiān)持有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，把監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核、責(zé)任追究有機(jī)結(jié)合起來，形成法規(guī)制度執(zhí)行強(qiáng)大推動(dòng)力。問責(zé)的內(nèi)容、對(duì)象、事項(xiàng)、主體、程序、方式都要制度化、程序化。要把法規(guī)制度執(zhí)行情況納入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉范圍，通過嚴(yán)肅追究主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，讓法規(guī)制度的力量在反腐倡廉建設(shè)中得到充分釋放。”
綜上，與其反復(fù)強(qiáng)調(diào)官員應(yīng)有擔(dān)當(dāng)精神，不如把重點(diǎn)放在如何涵養(yǎng)官員的擔(dān)當(dāng)精神。換言之，我們需要考量的核心在于，如何讓官員的擔(dān)當(dāng)落到實(shí)處，如何使官員的擔(dān)當(dāng)可持續(xù)，這就需要我們聚焦官員有擔(dān)當(dāng)?shù)幕A(chǔ)要素。
可行制度是官員有擔(dān)當(dāng)?shù)挠布?/p>
要讓官員具有擔(dān)當(dāng)精神不容易，但難在哪兒？難在從精神到行動(dòng)的落實(shí)，換言之，是動(dòng)機(jī)到行動(dòng)的轉(zhuǎn)化。一般地，有動(dòng)機(jī)未必有行動(dòng)，而有行動(dòng)必然有動(dòng)機(jī)。馬克思指出，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)” ①。因此，我們需要立足人的利益來分析使官員有擔(dān)當(dāng)?shù)挠布?mdash;—可行的制度。
官員的擔(dān)當(dāng)實(shí)際上是個(gè)責(zé)任問題或問責(zé)問題，而責(zé)任或問責(zé)是存在于具體情境中的，體現(xiàn)的是一定制度環(huán)境下人的互動(dòng)。作為社會(huì)的游戲規(guī)則，制度是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約，其目的是減少不確定性和穩(wěn)定人們的行為預(yù)期。公共職位作為實(shí)現(xiàn)公共利益的組織設(shè)置，更是承載著公眾的穩(wěn)定期望，因此，使官員有擔(dān)當(dāng)?shù)闹贫仁紫润w現(xiàn)在履職有依據(jù)。在我國，所有公共職位的共有履職依據(jù)是憲法確認(rèn)的人民主權(quán)基礎(chǔ)上的代議制政府所形成的委托-代理關(guān)系，但政府機(jī)構(gòu)不同的部門劃分和部門中不同的職位又有著細(xì)分后具體的履職依據(jù)。這個(gè)細(xì)分的具體的履職依據(jù)應(yīng)當(dāng)明確對(duì)應(yīng)職位的職責(zé)邊界和行使權(quán)力的具體內(nèi)容和規(guī)程。需要注意的是，在當(dāng)代行政體系中，官員都需要有一定的自由裁量權(quán)，而官員在行使自由裁量權(quán)的時(shí)候難免要面對(duì)利益取舍，因此，還需要有履行職權(quán)過程中處理利益取舍的機(jī)制設(shè)計(jì)。按照公共行政的責(zé)權(quán)一致原則和問責(zé)原則，官員履職需要在職責(zé)清楚的基礎(chǔ)上來明確和追究責(zé)任，形成一條由誰、向誰、在什么事務(wù)上，通過什么程序、依什么標(biāo)準(zhǔn)、達(dá)到什么效果的問責(zé)鏈條，從而將官員不作為的空間和機(jī)會(huì)降到最低限度或社會(huì)公眾可以承受的范圍之內(nèi)。
使官員有擔(dān)當(dāng)?shù)闹贫润w現(xiàn)在激勵(lì)有效果。激勵(lì)制度在履職依據(jù)基礎(chǔ)上形成對(duì)官員履職效果的評(píng)價(jià)，以履職依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)官員履職行為進(jìn)行比較，以達(dá)到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的目的。值得注意的是，不同的公共職位在激勵(lì)制度上還亟需引入與職位相適應(yīng)的、程度不同的公眾評(píng)價(jià)才能夠使激勵(lì)真正發(fā)揮作用。我國公務(wù)員的評(píng)價(jià)激勵(lì)在形式上是與自上而下的權(quán)力鏈條相適應(yīng)的，盡管在考核的時(shí)候考慮到了上下左右的360度考核，但這種360度考核是在公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)部進(jìn)行的工作目標(biāo)考核，而未能按照職能、崗位與服務(wù)于社會(huì)公眾的直接程度掛鉤，進(jìn)而未能將作為服務(wù)對(duì)象的社會(huì)公眾對(duì)官員的評(píng)價(jià)納入其中，于是，考核往往成了走形式。這種封閉式考核傾向于使官員在工作中顧忌同僚和上下級(jí)的關(guān)系，從而在工作中趨于規(guī)避主動(dòng)做事而耽于處理關(guān)系，因?yàn)橹鲃?dòng)做事就需要在不同的主體間進(jìn)行利益平衡和協(xié)調(diào)，而利益的平衡和協(xié)調(diào)過程往往不可能令所有利益相關(guān)者都滿意，于是就形成了“做了就得罪人，不做就不得罪人，多做就多得罪人，一點(diǎn)不做就一點(diǎn)也不得罪人”的行為策略。
使官員有擔(dān)當(dāng)?shù)闹贫冗€體現(xiàn)在監(jiān)督有意義。監(jiān)督的意義首先不在于懲處，而在于糾錯(cuò)。我國對(duì)官員的監(jiān)督有黨紀(jì)政紀(jì)和法律，在組織架構(gòu)上有紀(jì)委、監(jiān)察，還有政協(xié)和公眾監(jiān)督，但監(jiān)督是否有效，需看政府信息公開的程度和公眾評(píng)價(jià)的效度。政府的信息不公開或者公開得不完整，就不能使社會(huì)公眾了解和理解官員的言行，進(jìn)而產(chǎn)生不滿或?qū)α⑶榫w，在對(duì)官員進(jìn)行監(jiān)督的時(shí)候也就難以就事論事地進(jìn)行評(píng)價(jià)，而受到情緒的左右。因此，要使官員有擔(dān)當(dāng)，還需要加大政府信息公開的立法和執(zhí)法力度，在此基礎(chǔ)上，開放社會(huì)公眾對(duì)政府工作的參與渠道、程序和機(jī)制，開放社會(huì)公眾對(duì)官員言行進(jìn)行評(píng)價(jià)、監(jiān)督的范圍、程序和結(jié)果反饋。
我國制度框架已經(jīng)基本搭建完成，應(yīng)進(jìn)入制度精細(xì)化時(shí)期。在使官員有擔(dān)當(dāng)這個(gè)問題上，更需要避免原則性規(guī)定，更需要圍繞公共職位及其責(zé)任的確定、追求踏踏實(shí)實(shí)地進(jìn)行實(shí)操的可行的制度建設(shè)。從政府職能、公共職位職責(zé)入手，以更清晰的職責(zé)描述、更具體的職能邊界、更實(shí)操的機(jī)制和程序來構(gòu)筑常態(tài)化、制度化的責(zé)任鏈條和激勵(lì)、監(jiān)督鏈條，將官員運(yùn)用公權(quán)力謀私利的利益沖動(dòng)約束于制度鏈條中。同時(shí)，擴(kuò)充政府系統(tǒng)的包容性、透明度，使官員所處理的公共事務(wù)可知曉、能參與，從而使持有公共職位的人在進(jìn)行利益計(jì)算的時(shí)候不得不把自己的個(gè)人利益放到公共利益之后，增強(qiáng)相關(guān)制度的剛性和韌性，為官員的擔(dān)當(dāng)提供堅(jiān)實(shí)的制度硬件。
有責(zé)任感的民情是官員有擔(dān)當(dāng)?shù)能浖?/p>
民情是什么？民情就是一個(gè)時(shí)代人與人相互影響所形成的社會(huì)精神風(fēng)貌，反映的是社會(huì)成員在價(jià)值觀和行為規(guī)范方面的共識(shí)，而對(duì)官民關(guān)系應(yīng)當(dāng)是什么的判斷也在其中。正如馬克思精辟地指出，“人的本質(zhì)不是單個(gè)人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實(shí)性上，它是一切社會(huì)關(guān)系的總和”。這個(gè)社會(huì)關(guān)系的總和既塑造著每一個(gè)人，也被傳承著既有文化傳統(tǒng)、信仰體系和制度的社會(huì)所塑造，由此形成一股彌漫于社會(huì)關(guān)系中的相對(duì)穩(wěn)定的情感、情緒和精神，這些情感、情緒和精神在一定時(shí)段內(nèi)就成為人們言行的制約因素，甚至比制度的制約性還強(qiáng)。例如，民眾通過上訪這一行政干預(yù)方式來尋求自己心中的正義，這種行為所反映的民情，一方面是社會(huì)公眾對(duì)公權(quán)力的信任，且這種信任并不對(duì)憲法中規(guī)定的行政、司法、立法權(quán)力的劃分加以區(qū)分，而是將不同性質(zhì)的權(quán)力行使機(jī)關(guān)籠統(tǒng)歸為“官家”來追求自己心中的正義，即自身利益的最大化。另一方面是社會(huì)公眾對(duì)主張正義和權(quán)益維護(hù)渠道的使用遵從的是基于成本—收益基礎(chǔ)上的理性選擇，而非政府所倡導(dǎo)的秩序。當(dāng)政府所倡導(dǎo)的秩序目標(biāo)與自身所追求的利益最大化之間產(chǎn)生矛盾的時(shí)候，對(duì)于個(gè)體群眾來說，自身的利益是優(yōu)先的。這種民情從積極角度看，說明我國個(gè)體意識(shí)已經(jīng)充分覺醒，但從消極角度看，卻反映出我國公民教育的蒼白甚至失靈，也說明從傳統(tǒng)的大一統(tǒng)、全能主義政府轉(zhuǎn)向有限政府的過程是艱難的。
一方面，全能主義政府與傳統(tǒng)的士農(nóng)工商社會(huì)結(jié)構(gòu)和官文化的深刻影響相結(jié)合，使政府官員與社會(huì)公眾之間形成的是不對(duì)等的父愛主義關(guān)系，政府對(duì)社會(huì)公眾承擔(dān)無限責(zé)任，官員由此可能會(huì)滋生父愛權(quán)威的高人一等的任性；另一方面，公民教育的缺失使每個(gè)個(gè)體又在面對(duì)政府的時(shí)候強(qiáng)調(diào)自己應(yīng)得的利益而規(guī)避應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和應(yīng)遵守的規(guī)則，于是，處于父愛權(quán)威的官員和缺失公民責(zé)任感的個(gè)體就不約而同地達(dá)成了某種“共識(shí)”——有組織的不負(fù)責(zé)任，官員借助政府體系的科層制組織特性規(guī)避自己的責(zé)任，社會(huì)成員則借助自己對(duì)于官員的相對(duì)弱勢也規(guī)避自己的責(zé)任，雙方都陷入路徑依賴?yán)Ь持校缺г辜扔猩鐣?huì)行為邏輯，又不愿意打破舊的思想意識(shí)。
因此，要使官員有擔(dān)當(dāng)，還需要涵養(yǎng)與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程相匹配的民情，在以簡政放權(quán)和財(cái)稅制度改革為突破口的有限政府建設(shè)落到實(shí)處的同時(shí)，還需要同步系統(tǒng)性地加強(qiáng)公民教育，使社會(huì)成員對(duì)不同性質(zhì)的國家權(quán)力及其效力有清楚的認(rèn)識(shí)，對(duì)憲法和基本法律賦予公民的權(quán)利及其行使方式、責(zé)任及其承擔(dān)方式都有清楚的認(rèn)識(shí)，且有體驗(yàn)、實(shí)踐的充分機(jī)會(huì)。惟其如此，才能逐步扭轉(zhuǎn)輕視程序和權(quán)力屬性而找更高級(jí)別權(quán)力行使者尋求自身正義的民情，才能逐步形成法律面前人人平等的民情。惟其如此，人們也才能夠把公共職位看作是眾多工作職位中的一種，并不高人一等，相反，由于受代議制政府的委托-代理關(guān)系約束和納稅人供養(yǎng)，承擔(dān)官員角色的人才能夠始終對(duì)掌握公器并不等于公器就屬于個(gè)人有清晰的認(rèn)知，從而秉持戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢地履職這一正道。
如果沒有具體可行的實(shí)操性制度和人人平等、有責(zé)任感、能參與的民情支撐，則官員的擔(dān)當(dāng)必將是不可持續(xù)的。因此，我們對(duì)官員有擔(dān)當(dāng)所要達(dá)成的目標(biāo)就是既使社會(huì)公眾的利益得到平衡，又使官員都充滿干勁。在可行制度和責(zé)任感民情的支撐下，領(lǐng)導(dǎo)干部所應(yīng)具備的擔(dān)當(dāng)，底線就在于不打折扣地履行其公共職位的職責(zé)要求，不越位、不缺位、不錯(cuò)位。高線就在于在秉持公共利益的前提下，在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)主動(dòng)作為，主動(dòng)地、創(chuàng)造性地融合公眾參與，和社會(huì)公眾一道處理公共事務(wù)，形成解決問題、共同發(fā)展的合力。
（作者為國家行政學(xué)院教授、博導(dǎo)）
【注釋】
①《馬克思恩格斯全集》（第1卷），北京：人民出版社，1995年第187頁。
責(zé)編/孫娜 美編/ 于珊
