【摘要】新常態(tài)對(duì)于基層治理提出了新的更高要求，地方治理要有新思維。不論是對(duì)于基層官員、政府機(jī)構(gòu)，還是對(duì)于普通民眾、社會(huì)組織，傳統(tǒng)的管制控制都正在失去效力。新常態(tài)條件下的治理考驗(yàn)，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，即經(jīng)濟(jì)治理、官員治理和農(nóng)民治理。改善治理基層，需要探索建立開放、包容的治理體制和治理格局。核心是要運(yùn)用現(xiàn)代治理的原則和方法，堅(jiān)持“多中心治理原則”。這是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)狀況需要所決定的，也是民眾的歷史性追求所決定的。

【關(guān)鍵詞】 新常態(tài)  基層治理  經(jīng)濟(jì)治理  官員治理  農(nóng)民治理

【中圖分類號(hào)】D630                     【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.18.008

中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正在發(fā)生階段性變化，即從高速增長(zhǎng)進(jìn)入中高速增長(zhǎng)。或者說，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡正在結(jié)束，新常態(tài)時(shí)期正在到來。對(duì)于基層政府即縣（市）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，新常態(tài)條件下或者新常態(tài)時(shí)期的治理考驗(yàn)，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，即經(jīng)濟(jì)治理、官員治理和農(nóng)民治理。

經(jīng)濟(jì)治理

經(jīng)濟(jì)治理主要是指政府如何介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如何處理與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體即企業(yè)的關(guān)系。過去，地方政府深度介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，甚至在很多情況下成為市場(chǎng)主體。在新的時(shí)代條件下，政府介入經(jīng)濟(jì)的方式需要調(diào)整和轉(zhuǎn)換。這是經(jīng)濟(jì)治理中的基本問題。

在相對(duì)低速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)期，基層政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)的治理，一方面，要處理好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與增長(zhǎng)質(zhì)量的關(guān)系，即所謂穩(wěn)增長(zhǎng)和調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，如果為了穩(wěn)增長(zhǎng)，而忽略了調(diào)結(jié)構(gòu)，不惜代價(jià)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，將會(huì)造成深遠(yuǎn)的災(zāi)難性歷史后果。另一方面，還要處理好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與民生發(fā)展的關(guān)系，即在不可避免的經(jīng)濟(jì)下行，而且相對(duì)長(zhǎng)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)低速增長(zhǎng)、政府收入增幅減小情況下，如何保證經(jīng)濟(jì)問題不演化為社會(huì)治理危機(jī)。

從2008年世界金融危機(jī)的社會(huì)影響來看，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)導(dǎo)致治理困境的基本機(jī)制是：隨著經(jīng)濟(jì)蕭條的來臨，伴隨而來的是企業(yè)減薪、欠薪、減員和倒閉情況增加，隨之而來的是政府需要調(diào)處的勞資糾紛增加，直接指向政府的企業(yè)員工上訪（如企業(yè)欠薪后職工轉(zhuǎn)向圍堵地方政府）等群體性事件增加，社會(huì)治安問題加重。目前來看，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)這種勢(shì)頭。有的地方官員表示，從上次經(jīng)濟(jì)危機(jī)來看，如果經(jīng)濟(jì)危機(jī)持續(xù)時(shí)間短、規(guī)模小，政府是可以承受、應(yīng)對(duì)的，如政府可以墊付工資和社保資金等。但是如果這種危機(jī)規(guī)模大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，政府將不堪重負(fù)。屆時(shí)，企業(yè)的危機(jī)將演化為政府的管制危機(jī)，演變?yōu)樯鐣?huì)治理危機(jī)。

進(jìn)一步來看，企業(yè)出現(xiàn)問題的同時(shí)，政府還面臨收入減少的問題，在此情況下，政府的既定開支捉襟見肘，政府自身維持運(yùn)行的資金短缺，相關(guān)民生項(xiàng)目所需要的資金短缺，包括低保支出、養(yǎng)老金的開支都將短缺。這就會(huì)出現(xiàn)廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。

所以，現(xiàn)在問題是，在經(jīng)濟(jì)較低增長(zhǎng)條件下，政府如何處理好企業(yè)問題，使得企業(yè)危機(jī)不至于蔓延深化，相應(yīng)民生開支的減少不至于引發(fā)大的社會(huì)問題。可見，這里所謂經(jīng)濟(jì)治理其實(shí)已經(jīng)不是經(jīng)濟(jì)問題。

官員治理

官員治理是指政府如何管理官員群體。在經(jīng)濟(jì)下行的情況下，需要政府處理的企業(yè)和社會(huì)問題增加，需要政府官員處理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題難度也在增加，進(jìn)而，處理這些問題對(duì)官員的依賴性提高，對(duì)基層官員能力和品質(zhì)的要求也在提高。

現(xiàn)在的問題在于，官員對(duì)于治理的新要求適應(yīng)性不夠。首先，在經(jīng)濟(jì)不景氣條件下，政府收入減少，政府應(yīng)付危機(jī)的資源和手段減少，這種情況不利于基層政府應(yīng)對(duì)治理問題；其次，在紀(jì)檢反腐、行政性規(guī)制強(qiáng)化條件下，一方面官員行為隨意性減少，另一方面行政自主性也減少，直接結(jié)果是應(yīng)對(duì)問題的能力下降，導(dǎo)致很多“基層問題”成為“高層問題”，“小問題”演化為“大問題”；再次，在日益嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?cái)政控制條件下，官員實(shí)際收入減少。在行為約束增加和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)增加的情況下，官員的工作積極性、能動(dòng)性下降。這些都將顯著削弱地方政府應(yīng)對(duì)各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)問題的能力和績(jī)效。

現(xiàn)在，官員治理面臨的主要挑戰(zhàn)是，如何既保證官員的忠誠(chéng)，有效地約束官員，使官員循規(guī)蹈矩，不越雷池，同時(shí)又讓官員積極有為、勵(lì)精圖治，以處理目前各類不斷增加的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。這需要既解決官員約束問題，又解決官員激勵(lì)問題。現(xiàn)實(shí)的狀況是，對(duì)于官員的約束增加，激勵(lì)減少。因此，出現(xiàn)了懶政、不作為。從基層調(diào)查發(fā)現(xiàn)的情況看，在八項(xiàng)規(guī)定約束下，基層政府接待壓力顯著減少，但是，來自上級(jí)工作檢查、學(xué)習(xí)檢查等方面的壓力增加；從官員工作壓力分布來看，作為單位領(lǐng)導(dǎo)的政務(wù)類官員的壓力增加，作為處于執(zhí)行位置的事務(wù)類官員的壓力在減少；雖然上級(jí)對(duì)于下級(jí)官員的約束在增強(qiáng)，但是上下級(jí)官員之間的信任在減弱。雖然群眾路線等教化工作在加強(qiáng)，但官員對(duì)于政府體制的忠誠(chéng)度面臨考驗(yàn)。

從官員約束的角度看，現(xiàn)在加強(qiáng)約束機(jī)制主要是自上而下的，約束主要依靠巡視、督導(dǎo)和舉報(bào)等方式。這一約束過程的發(fā)生機(jī)制、規(guī)則程序透明度還不夠。對(duì)于官員的約束，還應(yīng)該強(qiáng)化公眾的監(jiān)督。

農(nóng)民治理

農(nóng)民治理是指政府如何處理與農(nóng)民的關(guān)系，或者說政府如何對(duì)待農(nóng)民的要求，如何對(duì)待鄉(xiāng)村各類組織，如何讓農(nóng)民不僅成為被管束規(guī)制的對(duì)象，更重要的是，如何張揚(yáng)農(nóng)民的權(quán)利，讓農(nóng)民成為治理主體。

處理與農(nóng)民的關(guān)系，現(xiàn)在突出的是三個(gè)問題，形式上都是老問題，但是內(nèi)容上有新表現(xiàn)、新要素。

其一，如何處理村莊中村民自治組織與黨的組織的關(guān)系，通俗說即“兩委”（村委會(huì)與黨支部）關(guān)系。雖然文本制度中仍然在強(qiáng)調(diào)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，但就兩委關(guān)系來說，情況已經(jīng)發(fā)生根本性變化。村委會(huì)正在崛起，可能取代過去黨支部的權(quán)威地位。一般來說，兩委的權(quán)力爭(zhēng)奪正在趨緩。首先，資產(chǎn)管理平臺(tái)的建立和決策程序的制度化，已經(jīng)削減了黨支部書記和村委會(huì)主任之間的權(quán)力紛爭(zhēng)，即很多重要權(quán)力已經(jīng)不是個(gè)人權(quán)力了；其次，作為村級(jí)公共組織，村委會(huì)具有法律地位，如征地等重大事項(xiàng)的簽字權(quán)，其代表是村委會(huì)主任，法定程序上是全體村民代表和合法性基礎(chǔ)，而黨支部書記的權(quán)威正在減弱。其次，即便在村委會(huì)和黨支部書記“一肩挑”的情況下，村民和干部本人看重的也首先是村委會(huì)主任位置。在這種情況下，不論是村民，還是黨員，越來越認(rèn)同的村莊公共權(quán)威是村主任，而不是黨支部書記。用一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的話說，在書記主任一肩挑的情況下，主任是本位；在兩個(gè)職位分離的情況下，越來越多的書記甘心做配角?，F(xiàn)在，黨支部正在失去村莊的公共權(quán)利組織地位。這是正在逐步顯現(xiàn)、日漸清晰的村莊治理新格局。

其二，如何處理基層政府與村莊關(guān)系，通俗說是鄉(xiāng)村關(guān)系。這個(gè)問題實(shí)質(zhì)上是兩委關(guān)系的延伸，即基層政府在村莊層面如何開展工作，是依托黨支部，還是依托村委會(huì)。形式上是依托哪個(gè)組織的問題，實(shí)質(zhì)上需要工作機(jī)制的內(nèi)在變化。因?yàn)?，上?jí)黨委對(duì)于下級(jí)組織的黨支部，與對(duì)于作為有“村組法”規(guī)定定位的村委會(huì)，其工作機(jī)理是不一樣的。從黨的紀(jì)律來講，下級(jí)組織服從上級(jí)組織，村支部必須服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委；從村民自治法律來說，村委會(huì)是自治組織，在法律框架下自主運(yùn)行，村委會(huì)由村民選舉產(chǎn)生，上級(jí)不能任免?，F(xiàn)在的問題是，新形勢(shì)需要基層黨委政府改進(jìn)原來的領(lǐng)導(dǎo)方式，處理好與村莊的關(guān)系。

從近幾年情況看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市層面，即在國(guó)家層面，黨委對(duì)于政府的領(lǐng)導(dǎo)在加強(qiáng)，黨組織的權(quán)威地位在提升，但是，在村莊層面情況相反。在很多情況下，黨支部書記已經(jīng)變得無足輕重，甚至可有可無。與此同時(shí)，黨組織的實(shí)際作用在下降。就實(shí)際效果來看，本人訪談的很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記認(rèn)為，這種情況并沒有什么不利，只要基層政府工作得法，依法行政，對(duì)于鄉(xiāng)村工作領(lǐng)導(dǎo)效果都是一樣的。因此，可以進(jìn)一步探索村級(jí)黨組內(nèi)化到村委會(huì)中去，甚至可以進(jìn)一步推廣聯(lián)村黨支部，即不再一個(gè)村建立一個(gè)支部，而是幾個(gè)村建立一個(gè)黨支部。

其三，如何對(duì)待農(nóng)民自組織問題，也可以說，是如何處理長(zhǎng)期以來的農(nóng)民協(xié)會(huì)問題。這也是鄉(xiāng)村治理面臨的新問題。三十多年前，杜潤(rùn)生曾經(jīng)請(qǐng)示鄧小平是否可以成立農(nóng)民協(xié)會(huì)，鄧小平表示看三年再說。長(zhǎng)期以來，上層和基層一直有人士在呼吁推動(dòng)這個(gè)事情，但是制度層面沒有任何突破。筆者調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的自組織水平一直在提高。時(shí)代的進(jìn)步，新農(nóng)民的成長(zhǎng)，信息技術(shù)的發(fā)展，實(shí)質(zhì)上在突破現(xiàn)有的體制規(guī)制和制度約束。不論在頂層制度設(shè)計(jì)中是否接納農(nóng)民自身的組織化需要，這個(gè)問題都已經(jīng)提了出來。

信息化正在塑造新型農(nóng)民自組織，一定意義上具有一些農(nóng)村協(xié)會(huì)的功能。相對(duì)而言，前網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的鄉(xiāng)村，是社會(huì)信息體系中相對(duì)封閉的領(lǐng)域，生活區(qū)域本身信息流量低，農(nóng)民享受信息流通的能力也較弱。但在信息化時(shí)代，農(nóng)民在信息享有方面的弱勢(shì)地位顯著改變，可以享受到更多的信息供給。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，如果網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施是均等條件，信息覆蓋是平等的。農(nóng)民也許是信息技術(shù)革命的最大受益者。信息化正在成為重構(gòu)農(nóng)民與國(guó)家關(guān)系的新變量。信息技術(shù)革命突破了城鄉(xiāng)居民的信息格局，城市的信息優(yōu)勢(shì)正在減弱，生活區(qū)域?qū)τ谛畔⒌木窒薮蟠笙魅?。信息化正在塑造新農(nóng)民，從根本上提升農(nóng)民的行動(dòng)能力。信息化對(duì)于農(nóng)民來說具有極大的政治效應(yīng)，將成為農(nóng)民克服其政治劣勢(shì)的重要依托。

信息技術(shù)發(fā)展正在解決一些制度問題。如財(cái)政公務(wù)卡和國(guó)庫(kù)集中網(wǎng)絡(luò)支付，自然而然解決了財(cái)政支出方面的很多腐敗問題；微信微博等網(wǎng)絡(luò)社區(qū)的出現(xiàn)，很大程度上突破了原來制度關(guān)于結(jié)社集會(huì)等組織化行動(dòng)的約束。微博和微信圈是言論發(fā)表的陣地，也成為維權(quán)行動(dòng)群體，使得虛擬社區(qū)具有真實(shí)的行動(dòng)力量。在此情形下，原有意識(shí)形態(tài)系統(tǒng)動(dòng)員逐漸式微，傳統(tǒng)主流媒體逐漸邊緣化，企圖利用控制媒體來控制輿論越來越難。雖然，互聯(lián)網(wǎng)不能解決農(nóng)民的實(shí)體組織，但就功能而言，互聯(lián)網(wǎng)，特別是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)具備農(nóng)民組織的很多服務(wù)功能，不論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)服務(wù)，還是維權(quán)表達(dá)和集體行動(dòng)，這種服務(wù)功能都在迅速發(fā)育成長(zhǎng)。特別是社會(huì)媒體即自媒體的勃興，不僅在顛覆社會(huì)傳播的傳統(tǒng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)方式，也在顛覆既有的社會(huì)管理和信息控制方式。

新常態(tài)對(duì)于基層治理提出了新的更高要求，地方治理要有新思維。不論是對(duì)于基層官員、政府機(jī)構(gòu)，還是對(duì)于普通民眾、社會(huì)組織，傳統(tǒng)的管制控制都正在失去效力。如果一味強(qiáng)化這種直接管控，不僅效力不彰，達(dá)不到預(yù)期目的，還可能引發(fā)新的危機(jī)。改善治理需要適應(yīng)歷史潮流。在高層政府和基層政府之間，在政府組織與官員之間，在政府與民眾之間，在黨的組織與行政組織之間，需要制度化的權(quán)力切分，不同單元的權(quán)力要界定清楚，劃分權(quán)力和責(zé)任，互相尊重，而不是單純強(qiáng)調(diào)管制控制。

改善治理基層，需要探索建立開放、包容的治理體制和治理格局。核心是要運(yùn)用現(xiàn)代治理的原則和方法，堅(jiān)持“多中心治理原則”。不僅要對(duì)各類政治和行政組織的權(quán)力做出制度化切分，建立相互之間的溝通和制衡機(jī)制，還要不斷開放治理空間，讓民眾和社會(huì)組織充分參與到治理過程中來。傳統(tǒng)的、大一統(tǒng)的管控機(jī)制，無法實(shí)現(xiàn)良好治理。強(qiáng)調(diào)多中心原則，并非因?yàn)檫@也是西方治理理論的重要原則，而是因?yàn)?，這是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)狀況需要所決定的，是民眾的歷史性追求所決定的。

責(zé) 編／馬冰瑩

Primary-level Governance Under the New Normal Requires New Thinking

Zhao Shukai

Abstract: The new normal imposes higher requirements on governance at the community level, and local governance should have new thinking. Whether it is for the community-level officials, government agencies, or for the general public and social organizations, the traditional control is losing its effectiveness. Governance under the new normal is challenged in the governance of economy, officials, and farmers. To improve primary-level governance, we need to explore the establishment of an open, inclusive governance system and pattern. The key is to use the principles and methods of modern governance, and adhere to the principle of “multi-center governance”. This is a result of the reality of China’s social and economic conditions, and is also determined by the historical demand of the people.

Keywords: new normal, primary-level governance, economic governance, officials governance, farmers governance

趙樹凱，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心信息中心主任、研究員，國(guó)務(wù)院頒發(fā)政府特殊津貼專家，中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)主講人。研究方向?yàn)檗r(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)村發(fā)展、地方治理、基層民主。主要著作有《農(nóng)民與改革》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》等。