曾有學(xué)者研究，說(shuō)中國(guó)的行政結(jié)構(gòu)是一種層級(jí)的壓力體系，自上而下，一層層通過(guò)各種指標(biāo)杠桿推動(dòng)政策的實(shí)施。在中國(guó)，行政就是政治，這種結(jié)構(gòu)也可以稱之為壓力型政治。這種政治結(jié)構(gòu)較常見(jiàn)的一個(gè)現(xiàn)象，就是“層層加碼”。無(wú)論在任務(wù)期限、任務(wù)量，還是各項(xiàng)指標(biāo)方面，都“層層加碼”。最高層下達(dá)的目標(biāo)如果是一，到了基層就可能會(huì)變成十；期限最開(kāi)始是一個(gè)月，在基層則可能變成了十天。最大的壓力當(dāng)然來(lái)自頂頭上司一把手，但是，各個(gè)職能部門(mén)，尤其是比較強(qiáng)勢(shì)的職能部門(mén)，會(huì)通過(guò)各種辦法，讓一把手表態(tài)，把自己部門(mén)的任務(wù)指標(biāo)變成所謂的“一票否決”，強(qiáng)行壓下去，這個(gè)過(guò)程又是“層層加碼”。反正到了基層，什么都是一票否決。“上面千條線，下面一根針”，所有的線都要穿到這一根可憐的針眼里，穿不進(jìn)去也得穿，否則，就覺(jué)得自己的部門(mén)不被重視。
與此相伴而生的現(xiàn)象，就是基層政府的任務(wù)越來(lái)越重，需要做的事越來(lái)越多，基層是越來(lái)越難做，甚至到了做不了事的地步。只要出點(diǎn)事，上面第一個(gè)想到的就是把權(quán)力收回去，結(jié)果，事情就越來(lái)越?jīng)]法辦了。
當(dāng)然，壓力再大，下面也得活?；罘ň褪?ldquo;層層摻水”，謊報(bào)軍情，謊報(bào)政績(jī)。大家都是算盤(pán)珠，上面不撥就不動(dòng)，撥一撥，動(dòng)一動(dòng)。即使不動(dòng)，上報(bào)的數(shù)字卻是很可觀。上級(jí)只要不來(lái)檢查，肯定是成績(jī)多，形勢(shì)一片大好。這樣的現(xiàn)象其實(shí)官場(chǎng)中人多數(shù)都心知肚明，只是沒(méi)有人說(shuō)破而已。
這樣的現(xiàn)象是種病，病根在上面。為何一定要“層層加碼”？因?yàn)槲覀兊恼谓Y(jié)構(gòu)是一種為上負(fù)責(zé)的結(jié)構(gòu)。下級(jí)官員是上級(jí)任命的，合法性來(lái)源是上面。只有為上負(fù)責(zé)，才能保住烏紗帽。為上負(fù)責(zé)，時(shí)間長(zhǎng)了，就會(huì)變成媚上，古今一個(gè)道理。很多朝代，原本下級(jí)官員見(jiàn)上級(jí)官員是無(wú)需下跪的，但站著站著，膝蓋就開(kāi)始軟了，到了王朝末期，不下跪的官員反而成了羊群里的駱駝，既不合群，又扎眼。
雖然說(shuō)，所謂“層層加碼”，到每一級(jí)，很多時(shí)候都無(wú)非就是擺出一個(gè)姿態(tài)，表示我對(duì)上級(jí)交辦下來(lái)的事特別的重視。把期限弄得那么短，任務(wù)量加那么大，就是給上級(jí)看的。至于下級(jí)是否能完成，則是不管的。在某種意義上，下級(jí)就是我討好上級(jí)的棋子。事實(shí)上，盡管基層會(huì)摻水，但是，一些上級(jí)直接催辦的大事，還是必須賣命去辦的?；鶎拥臋?quán)力又不大，為了完成任務(wù)，有時(shí)不得不越權(quán)。他們的上級(jí)為了完成任務(wù)，也就睜只眼閉只眼，不加監(jiān)管。而基層恰好就是需要這樣一種態(tài)度。所以，基層濫權(quán)的事兒，就層出不窮了。
有人說(shuō)，所謂的法治首先是依法治官。然而，在我們的這種行政體制下，恰恰是依法治官難落實(shí)。在上級(jí)可以決定你的命運(yùn)，而且你還在乎這個(gè)官位的時(shí)候，媚上是一種無(wú)法避免的行為選擇。隨之而來(lái)的，在行動(dòng)上必然會(huì)“層層加碼”。
這樣的“層層加碼”，雖說(shuō)大家都明白是怎么回事，但誰(shuí)也無(wú)法避免。其實(shí)大家都很累，基層尤其累得要死，但想要解套，卻很難。“層層加碼”不僅造成了官場(chǎng)的緊張，使具體的工作人員付出大量不必要的勞動(dòng)。更可怕的是，還加劇了官場(chǎng)的虛假氣氛。“層層加碼”和“層層摻水”是一對(duì)孿生姐妹。當(dāng)造假成為習(xí)慣的時(shí)候，假作真時(shí)真亦假，真要想求一個(gè)真人真事，真的就很難了。
顯然，在目前的體制下，這樣的“層層加碼”，能補(bǔ)救的辦法，是學(xué)一點(diǎn)無(wú)為而治的老子智慧，盡量少加壓力。根本的解決之道就是依法治官，讓中國(guó)的官場(chǎng)走上法治化的軌道，讓官員的命運(yùn)取決于自己的政績(jī)，取決于法律法規(guī)，而非長(zhǎng)官意志。
（作者為中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授、博導(dǎo)）
責(zé)編/劉瑞一 美編/李祥峰
