【摘要】當(dāng)前，河南省生態(tài)補償機制仍面臨著基礎(chǔ)能力和政府層面支持不足、生態(tài)補償格局缺乏系統(tǒng)構(gòu)建、生態(tài)補償資金融資渠道單一、社會公眾參與意識不足等問題，這是由于河南省生態(tài)補償機制存在著市場補償所占比例較低、公共支付體系實現(xiàn)形式單一、社會公眾參與機制不健全等原因。因此，要從實際出發(fā)，進(jìn)一步完善河南省生態(tài)補償機制，促進(jìn)河南省生態(tài)補償機制的規(guī)范化、系統(tǒng)化發(fā)展，全面加強生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】河南省　生態(tài)補償機制　法律保障

【中圖分類號】D92  　　　    　　【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

生態(tài)補償機制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機會成本，運用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。①建立生態(tài)補償機制，敦促破壞環(huán)境的責(zé)任者承擔(dān)其造成的經(jīng)濟損失，補償生態(tài)環(huán)境保護(hù)的受害者，旨在突出對環(huán)境資源生態(tài)效益的保護(hù)，修正我國“資源無價”的錯誤觀念，避免過度耗費自然資源而造成環(huán)境污染和資源破壞的“搭便車”行為，從而促進(jìn)環(huán)境資源的永續(xù)利用和保護(hù)，以及社會的可持續(xù)發(fā)展。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，正處于爬坡過坎的關(guān)口，土地資源浪費嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境日益惡化等一系列矛盾問題凸顯，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟發(fā)展的不利因素。于此情形下，建立與完善生態(tài)補償機制，對于繼續(xù)堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，扎實推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，全面實施習(xí)近平總書記提出的“綠色”發(fā)展理念有著極其重要的現(xiàn)實意義。河南省作為中原糧倉，地大物博，人口眾多，人均資源相對貧乏，承擔(dān)著較大的生態(tài)環(huán)保壓力，其生態(tài)補償機制建設(shè)在全國范圍內(nèi)具有典型性和一定的影響力。有鑒于此，研究河南省生態(tài)補償機制的現(xiàn)狀，剖析其中存在的突出問題以及制約因素，并就該區(qū)域生態(tài)補償機制的進(jìn)一步完善提出對策建議，對于全面加強河南省生態(tài)文明建設(shè)具有一定的研究意義和應(yīng)用價值。

河南省生態(tài)補償機制的現(xiàn)狀

黨的十八大和十八屆三中全會都明確提出，為了加快生態(tài)文明建設(shè)，要實行資源的有償使用和生態(tài)補償機制，把生態(tài)文明建設(shè)納入到“五位一體”總體發(fā)展戰(zhàn)略中進(jìn)行謀劃和部署，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。②在黨的十八屆五中全會上，“加強生態(tài)文明建設(shè)（美麗中國）”首次寫入五年規(guī)劃。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條明確規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補償制度。”可見，國家對生態(tài)文明建設(shè)高度重視，生態(tài)補償已成為建設(shè)生態(tài)文明必不可少的環(huán)節(jié)。

為進(jìn)一步貫徹落實中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，依托國家生態(tài)補償機制，結(jié)合河南省省情實際，河南省在生態(tài)補償領(lǐng)域建設(shè)方面已初具成效。隨著國家大規(guī)模生態(tài)建設(shè)和大型水利工程在河南省的實施、中央森林生態(tài)效益補償基金制度和重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的建立，以及對國家級自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等進(jìn)行經(jīng)濟補助的開展，③全省范圍內(nèi)的生態(tài)效益補償框架已基本形成。

以經(jīng)濟手段加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，構(gòu)建若干重點資源環(huán)境領(lǐng)域生態(tài)補償機制。隨著《河南省沙穎河流域水環(huán)境生態(tài)補償暫行辦法》、《河南省水環(huán)境生態(tài)補償暫行辦法》等出臺，逐步在全省范圍內(nèi)建立水環(huán)境生態(tài)補償機制。2013年9月26日，河南省人大常委會通過《河南省減少污染物排放條例》，將排污權(quán)有償使用和交易、生態(tài)補償正式寫入地方條例，形成了法律效力。④

河南省生態(tài)補償機制面臨的問題

河南省生態(tài)補償機制的初步構(gòu)建對于扎實推進(jìn)全省范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有一定成效，但現(xiàn)行的生態(tài)補償研究尚處于初級階段。盡管河南省相繼出臺的行政法規(guī)和相關(guān)政策性文件中，對生態(tài)補償機制的建立、生態(tài)補償金的扣繳標(biāo)準(zhǔn)及操作細(xì)則做出規(guī)定，但仍存在一些不足之處。

基礎(chǔ)能力和政府層面支持不足?，F(xiàn)階段，區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)且社會經(jīng)濟發(fā)展整體水平不高是河南省的一個典型特點，從而導(dǎo)致在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)條件方面難免捉襟見肘。政府購買是開展生態(tài)補償?shù)淖钪饕Y金來源，雖然國家生態(tài)補償?shù)闹С址秶呀?jīng)囊括了河南省大部分重要生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，但總體來看，河南省獲得全國生態(tài)補償資金支持的力度仍較為有限，不足以負(fù)擔(dān)起全省區(qū)域內(nèi)的生態(tài)補償資金標(biāo)準(zhǔn)。

生態(tài)補償格局缺乏系統(tǒng)構(gòu)建。當(dāng)前，河南省生態(tài)補償?shù)墓芾砩婕岸鄠€行政管理部門且缺乏統(tǒng)一的責(zé)任部門，這種管理模式導(dǎo)致了生態(tài)補償行為在實施中的分割。由于分工的模糊，管理職責(zé)的交叉，各部門都從維護(hù)本部門利益的角度制定政策，易造成政策的脫節(jié)、割裂與沖突，環(huán)境保護(hù)行政主管部門難以發(fā)揮其統(tǒng)一監(jiān)督管理的職能。許多跨地區(qū)、跨流域的生態(tài)補償都涉及區(qū)域流域的利益調(diào)整和博弈，若沒有相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，必然導(dǎo)致許多重要的跨區(qū)域生態(tài)補償機制無法順利實施。河南省目前仍未在生態(tài)補償?shù)难a償主體、補償依據(jù)、補償途徑、補償數(shù)量等環(huán)節(jié)達(dá)成統(tǒng)一意見，部門在征收生態(tài)補償費用、確定補償標(biāo)準(zhǔn)時缺乏協(xié)調(diào)性、長期性和穩(wěn)定性。不同地區(qū)、不同主體和不同流域之間的生態(tài)服務(wù)受益者和生態(tài)服務(wù)提供者之間的權(quán)利義務(wù)分配不均衡、補償標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)差異性問題解決不夠等等，一方面使本就貧困的生態(tài)保護(hù)區(qū)與其他地區(qū)的經(jīng)濟社會建設(shè)差距不斷加大，容易造成生態(tài)服務(wù)受益者與提供者之間利益分配的不均衡，另一方面又會嚴(yán)重地影響生態(tài)保護(hù)的成效。

生態(tài)補償資金融資渠道單一。隨著2008年中央財政設(shè)立國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金以來，轉(zhuǎn)移支付范圍和資金均呈現(xiàn)擴大和增長趨勢。長期以來，河南省的社會生產(chǎn)部門享用著自然資源提供的各種生態(tài)服務(wù)，資源的生態(tài)價值損失沒有得到全面有效的補償。當(dāng)前，我國實行“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰破壞誰恢復(fù)，誰使用誰付費”的生態(tài)經(jīng)濟補償機制，但是用于資源恢復(fù)和環(huán)境保護(hù)治理資金仍有不足，財政縱向轉(zhuǎn)移支付仍是最主要的生態(tài)補償資金來源，區(qū)域和流域上下游之間的橫向補償相對不足，稅費制度以及其他相應(yīng)的優(yōu)惠激勵政策都沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，“受益者付費”的原則也沒有得到充分的體現(xiàn)，大大限制了生態(tài)補償?shù)某掷m(xù)開展。政府的“理性有限”、信息的有限性和不對稱性使政府的公共支付常常存在不科學(xué)現(xiàn)象，可能超出或低于生態(tài)補償實際所需補償費用，易導(dǎo)致生態(tài)補償資金的流失、濫用、低效使用和浪費現(xiàn)象的發(fā)生。

社會公眾參與意識不足。環(huán)境意識直接決定著公眾參與環(huán)保的積極性與自覺性。生態(tài)補償?shù)膶嵤﹥H有政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要以廣泛的社會基礎(chǔ)作支撐，需要廣大群眾和相關(guān)利益主體的共同參與，需要第三方組織、公益組織、非政府組織等的支持，由于廣大民眾環(huán)境意識不高，對生態(tài)補償這一概念知之甚少，對其作用和重要性認(rèn)識不足。生態(tài)補償?shù)膶嵸|(zhì)就是對生態(tài)責(zé)任的合理分擔(dān)和對生態(tài)利益的重新分配，而現(xiàn)實中很多人難以理解這種責(zé)任分擔(dān)和利益分配，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，認(rèn)識不到對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行養(yǎng)護(hù)和補償?shù)闹匾?，不愿意配合?/p>

河南省生態(tài)補償機制困境的原因分析

市場補償所占比例較低。市場補償與政府補償是生態(tài)補償?shù)膬煞N重要實現(xiàn)形式。目前，河南省的生態(tài)補償方式主要以通過政府的財政轉(zhuǎn)移支付、財政補貼、行政管制等手段實施的政府補償為主，市場補償雖然有所運用，但所占比例較低。單依靠政府財政投入不僅負(fù)擔(dān)大、穩(wěn)定性差，也遠(yuǎn)不能滿足實際需要。

公共支付體系實現(xiàn)形式單一。第一，政府補償資金占主導(dǎo)，社會補償資金缺乏。生態(tài)補償資金的投入是以國家和政府轉(zhuǎn)移支付及專項基金為主，即通過財政轉(zhuǎn)移支付、稅費調(diào)節(jié)等方式實施生態(tài)補償，資金融資渠道單一，缺少社會公眾資金，如綠色保險、環(huán)保企業(yè)的投資、公益性環(huán)境基金組織的有效參與等。目前，河南省的生態(tài)補償資金以政府單方面的資金和物品投入為主，這樣不僅會增加政府的負(fù)擔(dān)，也無法調(diào)動社會主體參與生態(tài)補償?shù)姆e極性，并非長遠(yuǎn)之計。

第二，輸血型補償方式占優(yōu)勢，造血型補償方式缺乏。當(dāng)前生態(tài)補償主要包括“輸血型”補償和“造血型”補償兩種補償方式。前者主要涉及資金形式的補償，是指補償主體直接將其所有的補償資金轉(zhuǎn)移給受償主體；后者主要是一種技術(shù)形式的補償，使外部補償轉(zhuǎn)化為自我積累能力和自我發(fā)展能力。⑤河南省若能在有限資金的條件下，轉(zhuǎn)輸血為造血，通過政策傾斜和對社會主體進(jìn)行技術(shù)上、知識上、能力上的培訓(xùn)，鼓勵其自我發(fā)展、自我積累，把外部輸入轉(zhuǎn)為自覺能動，才能建立起生態(tài)補償?shù)拈L效機制。

第三，社會公眾參與機制不健全。社會公眾參與機制旨在通過對生態(tài)補償政策的宣傳，提高社會主體的環(huán)境意識和生態(tài)覺悟，引導(dǎo)和協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)者的利益訴求，來促進(jìn)生態(tài)環(huán)境問題的解決。河南省生態(tài)補償制度中社會公眾參與機制不健全主要表現(xiàn)在兩個方面：一是生態(tài)補償政策的制定過程中缺乏利益相關(guān)者的廣泛參與。政策的制定程序上，缺乏利益群體廣泛參與的機制設(shè)計；制定標(biāo)準(zhǔn)上，沒有充分考慮貧困地區(qū)、弱勢群體、社會組織等的意愿和希望；補償對象的認(rèn)定上，沒有充分考慮地區(qū)之間的差異。

二是社會主體不健全，缺乏第三方的有效參與。在我國，社會主體主要指除政府之外的其他企事業(yè)單位、公益性組織、社會團體等，為社會提供公共服務(wù)，在參與社會管理方面發(fā)揮了重大作用。相對于環(huán)境科學(xué)知識較為貧乏的政府機構(gòu)來說，這些專門的社會組織具有專業(yè)的環(huán)境科學(xué)知識，在對環(huán)境資源的評估和對政府行為的監(jiān)督中能夠發(fā)揮更大的作用。但現(xiàn)實情況中，有些組織的行政化傾向比較明顯，不能中立地發(fā)揮其生態(tài)補償監(jiān)督的作用，且參與治理的空間有限。倘若缺乏專業(yè)性的獨立的社會組織的參與，缺乏由利益相關(guān)者組成的社會治理機構(gòu)，并不利于生態(tài)補償目標(biāo)的實現(xiàn)。

因此，生態(tài)補償機制作為一項系統(tǒng)工程，需要整個社會和公民的有效參與，實現(xiàn)各方利益的平衡和協(xié)調(diào)。生態(tài)補償最理想的管理模式應(yīng)該是“政府管制、市場調(diào)節(jié)、社會參與”，只有三種機制互相配合，才是完善的生態(tài)補償機制，這將是未來研究要突破的難題。

河南省生態(tài)補償機制法律保障體系的路徑選擇

生態(tài)補償機制法律保障體系的建立，在健全生態(tài)補償機制建設(shè)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展等方面，發(fā)揮著舉足輕重的作用。

制定專門的地方性生態(tài)補償法規(guī)。近年來，河南省經(jīng)濟和社會發(fā)展呈現(xiàn)良好態(tài)勢，主要經(jīng)濟指標(biāo)均有明顯增長，基本具備了給予生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者生態(tài)補償金的經(jīng)濟基礎(chǔ)。因此，要進(jìn)一步加強制度設(shè)計和規(guī)范引領(lǐng)，全面推進(jìn)生態(tài)補償?shù)闹贫然头ㄖ苹ㄔO(shè)，明確生態(tài)補償責(zé)任制，為生態(tài)補償機制的規(guī)范、有序運作提供法律依據(jù)。完善生態(tài)補償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)，除了需要國家在宏觀層面上進(jìn)行相關(guān)立法，為《河南省生態(tài)補償條例》提供立法依據(jù)和技術(shù)指導(dǎo)外，河南省還要結(jié)合已有的生態(tài)補償實踐，進(jìn)行經(jīng)驗總結(jié)，對本省的生態(tài)補償?shù)闹笇?dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)、基本原則和重點領(lǐng)域加以明確，就補償主體、補償對象、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式和資金的籌集和管理等問題做出具體規(guī)定，貫徹落實區(qū)域生態(tài)補償制度。

完善經(jīng)濟共贏生態(tài)補償管理協(xié)調(diào)機制。當(dāng)前，河南省的生態(tài)監(jiān)督管理與自然資源的經(jīng)濟管理界限尚不明確，且涉及的行政部門眾多、利益關(guān)系復(fù)雜，需要部門間的綜合協(xié)調(diào)和密切配合，以形成工作合力，共同推進(jìn)生態(tài)補償實踐，完善生態(tài)共建、經(jīng)濟共贏的生態(tài)補償管理協(xié)調(diào)機制。要注重生態(tài)補償過程的監(jiān)督管理和利益協(xié)調(diào)，進(jìn)一步加強河南省生態(tài)補償機制的整體性、協(xié)同性建設(shè)，統(tǒng)籌兼顧生態(tài)補償機制建設(shè)的近期需求和長期目標(biāo)，陸續(xù)出臺各級政府關(guān)于生態(tài)補償工作建設(shè)的指導(dǎo)意見以及實施細(xì)則，不斷加強體制機制創(chuàng)新，完善政策措施，建立專門的補償政策制定機構(gòu)、補償計算機構(gòu)、補償征收管理機構(gòu)、補償流通網(wǎng)絡(luò)體系等，實現(xiàn)生態(tài)補償管理協(xié)調(diào)機制的全面發(fā)展。

探索多元化的生態(tài)補償方式。河南省現(xiàn)行的生態(tài)補償方式比較單一，主要表現(xiàn)為“行政化補償、縱向補償”，缺乏“造血型”生態(tài)補償長效機制。為確保生態(tài)補償機制在全省范圍內(nèi)的有序鋪開，除單純的資金補償之外，還可以開展多樣的政策補償，通過構(gòu)建生態(tài)補償?shù)漠a(chǎn)業(yè)扶持政策、干部考核優(yōu)先任用政策、放寬招商引資政策、生態(tài)移民和扶貧政策、開展異地開發(fā)和地區(qū)發(fā)展權(quán)交易等“造血型”政策，鼓勵地方進(jìn)行生態(tài)補償方式的合理創(chuàng)新。充分發(fā)揮政府和市場的互補作用，正確處理好政府和市場的關(guān)系，在發(fā)揮政府作用的同時，充分利用諸如生態(tài)補償稅費、價格機制、環(huán)境產(chǎn)權(quán)機制等市場手段的激勵作用，通過利益的調(diào)整引導(dǎo)社會組織、企業(yè)和個人積極參與生態(tài)補償，綜合運用政府補償和市場補償兩種重要的實現(xiàn)形式，通過多種渠道籌集生態(tài)補償資金，有效消弭生態(tài)補償資金不足的制約性問題。在特定情形下，可以采取自愿協(xié)商的方式在生態(tài)保護(hù)者和受益者之間實現(xiàn)利益均衡。在生態(tài)補償方式的運用過程中還應(yīng)當(dāng)因地制宜，全面考慮地區(qū)實際和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，統(tǒng)籌兼顧安排好相關(guān)制度設(shè)計，確保生態(tài)補償工作的穩(wěn)定性和長期性。

完善生態(tài)補償公眾參與制度。生態(tài)系統(tǒng)具有公共物品的基本屬性，在被社會成員共同消費的同時，也應(yīng)當(dāng)由社會全體成員來共同維護(hù)。因此，不能單獨依靠政府職能部門或相關(guān)企業(yè)參與生態(tài)補償?shù)闹贫仍O(shè)計，需要社會公眾的集體參與。在構(gòu)建完善河南省生態(tài)補償法律體系的過程中，應(yīng)當(dāng)重點突出和加強對社會公眾參與制度的設(shè)計和考量，從宏觀制度層面引導(dǎo)、鼓勵相關(guān)利益群體共同參與生態(tài)補償?shù)谋Ｗo(hù)，從而保障涉及眾多利益相關(guān)者的生態(tài)補償政策能夠公平、合理、有效實施。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強對生態(tài)補償相關(guān)制度的宣傳，依托媒體和輿論的引導(dǎo)作用，提高社會公眾自覺樹立環(huán)保理念和環(huán)保參與意識，從而促進(jìn)廣泛參與、監(jiān)管補償機制的實施，通過生態(tài)信息公開制度、公眾參與環(huán)境影響評價制度、政府生態(tài)責(zé)任問責(zé)制等，充分調(diào)動公眾響應(yīng)政策的積極性，促進(jìn)補償標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性、合理性，有效緩解政府部門之間的內(nèi)耗和浪費，實現(xiàn)補償機制的可持續(xù)性。

（作者單位：南陽師范學(xué)院法學(xué)院；本文系河南省軟科學(xué)研究計劃項目“河南省生態(tài)補償機制的法律保障研究”的階段性成果，項目編號：162400410130）

【注釋】

①②王曉東：“生態(tài)補償機制：美國經(jīng)驗及啟示”，《世界農(nóng)業(yè)》，2015年第1期。

③劉夏茹，姚梅：“河南省生態(tài)補償研究”，《河南科技》，2009年第23期。

④韓鵬：《典型脆弱生態(tài)區(qū)生態(tài)補償機理與模型研究》，北京：氣象出版社，2015年。

⑤沈滿洪，高登奎：《生態(tài)經(jīng)濟學(xué)》，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2008年，第324~325頁。

責(zé)編 /王坤娜