【摘要】“十三五”規(guī)劃以來，我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展面臨新形勢，對公安機關(guān)提升治安治理能力，維護國家安全和社會秩序提出了更高的要求。我國雖已建成以打擊跨區(qū)域犯罪、服務區(qū)域警務的區(qū)域警務合作機制，但該機制的發(fā)展趨勢亟待理論解讀。文章通過對我國區(qū)域警務合作機制的生成演化、路徑及發(fā)展趨勢進行總結(jié)分析，助推我國區(qū)域安全治理能力走向現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域合作　警務合作　區(qū)域警務合作機制

【中圖分類號】D922 　　　    　　【文獻標識碼】A

面對錯綜復雜的國際環(huán)境和艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展環(huán)境，“十三五規(guī)劃”將我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展概括為以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展為引領(lǐng)，形成沿海沿江沿線經(jīng)濟帶為主的縱向橫向經(jīng)濟軸帶，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。①面對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局，公安機關(guān)亟待順勢完善區(qū)域安全與公共服務的職能，提升區(qū)域安全治理能力。

警務合作可以理解為區(qū)域警務協(xié)同治理。自2010年9月以來全國公安機關(guān)先后簽署七個區(qū)域警務合作協(xié)議，初步形成區(qū)域警務合作框架?，F(xiàn)已建成的區(qū)域警務合作機制，對于有效整合資源，打擊犯罪和提升社會治安防控能力，成效顯著，意義深遠。區(qū)域警務合作機制在發(fā)展的過程中，不僅強化了公安機關(guān)打擊犯罪的精確度和力度，同時整合了警務資源，形成團隊作戰(zhàn)合力。但在取得成效和進展的同時，這一合作機制也存在著來自外部經(jīng)濟社會快速發(fā)展，尤其是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的新趨勢和公安改革過程中組織機制變革帶來的挑戰(zhàn)。因此，在新的“十三五”區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的大背景下，亟待對區(qū)域警務合作機制的發(fā)展趨勢進行理論梳理和分析。

關(guān)于區(qū)域警務合作的產(chǎn)生與發(fā)展

區(qū)域合作的概念早期是在區(qū)域經(jīng)濟和區(qū)域公共管理領(lǐng)域中提出的，是在全球化過程中形成的。早期的區(qū)域警務合作研究，更多涉及的是國際警務合作。打破警務管理區(qū)劃的局限，建立區(qū)域間的警務合作，是一種發(fā)揮資源共享、走內(nèi)涵式發(fā)展道路并實現(xiàn)合作雙贏的良性機制。該機制不僅簡單易行節(jié)約資源，而且很好的體現(xiàn)整體性治理理念。就區(qū)域警務合作演化進程和方式而言，可分為區(qū)際警務合作、跨區(qū)域警務合作以及區(qū)域警務合作等方式。早在20世紀70年代，區(qū)際警務合作就已啟動，所謂區(qū)際警務合作是指在“一國兩制”條件下，根據(jù)中國大陸同港澳臺地區(qū)不同的法域規(guī)則，為共同打擊犯罪而進行的相互合作與協(xié)助的警務活動。自20世紀80年代，香港與廣東就啟動了警務合作。隨著合作的不斷深入，2000年以來建立了定期會晤工作機制、聯(lián)合行動機制、情報交流工作機制等。在兩岸四地區(qū)際警務合作不斷加強辦案執(zhí)法等領(lǐng)域合作的過程中，打擊跨境犯罪活動的成效顯著，有效提升了警務戰(zhàn)斗力。

相較于區(qū)際警務合作，跨區(qū)域警務合作經(jīng)歷了從靜態(tài)打擊犯罪的警務模式向動態(tài)打擊犯罪警務模式的轉(zhuǎn)變。早期的跨區(qū)域警務合作體現(xiàn)為個案合作的方式，以1983年“二王”案、2000年張君案為例都采取了個案合作的方式。隨著經(jīng)濟社會區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的推進，跨區(qū)域犯罪的激增，隨之帶來了區(qū)域間多領(lǐng)域協(xié)作模式的豐富。以長三角地區(qū)警務合作機制為例，早期的長三角地區(qū)警務合作只限于單一警種，即江浙滬刑偵警務協(xié)作機制，該合作被認為是我國區(qū)域警務合作的開端。隨著社會管理創(chuàng)新的不斷深入，現(xiàn)行的蘇浙皖滬區(qū)域警務合作機制已經(jīng)不僅僅局限于刑事偵查單一警種的合作，而是在合作共贏原則的基礎(chǔ)上開展應急聯(lián)勤指揮合作、情報合作等多維度深入合作。可見，現(xiàn)行的跨區(qū)域警務合作是回應警務實踐需求，以合作為基調(diào)的區(qū)域警務戰(zhàn)略。

所謂跨區(qū)域警務合作是一種橫向協(xié)作模式，以各自的行政區(qū)劃為準，依據(jù)區(qū)域安全問題的性質(zhì)，分層次和等級的不同行政隸屬的公安機關(guān)或者內(nèi)部不同警種和部門之間協(xié)同行動，即通過警務合作機制的方式達成區(qū)域共同體。由于跨區(qū)域警務合作在實踐運行中存在復雜性，區(qū)域警務合作機制逐步形成。在打破行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，基于區(qū)域協(xié)同發(fā)展大戰(zhàn)略背景下，公安機關(guān)之間根據(jù)特殊地域聯(lián)系、犯罪同源關(guān)系、犯罪發(fā)展態(tài)勢關(guān)系、區(qū)域應急處理突發(fā)事件關(guān)系等社會治理任務需求，在自愿合作、互利共贏原則的基礎(chǔ)上，建立起以維護區(qū)域安全、打擊區(qū)域犯罪、創(chuàng)新社會區(qū)域治安治理為共同目標，合作各方、整合資源、協(xié)同行動的一種穩(wěn)定而可持續(xù)的警務戰(zhàn)略合作關(guān)系。從當前我國區(qū)域警務合作發(fā)展的情況來看，主要的合作類型種類多元，形式多樣。②區(qū)域警務合作機制是在我國經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略不斷關(guān)注和發(fā)展區(qū)域協(xié)同的基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展起來的，該機制在區(qū)域整合的多變性和行政區(qū)劃非從屬性的前提下形成了平等、互利、合作、共贏的協(xié)作體系。

關(guān)于區(qū)域警務合作的路徑

從區(qū)域警務合作機制產(chǎn)生和發(fā)展的歷程來看，該機制經(jīng)歷了從靜態(tài)合作到跨區(qū)域協(xié)議互助再到區(qū)域警務共同合作的過程。全國公安機關(guān)先后建立的七個區(qū)域警務合作都是建立在警務協(xié)議的制度基礎(chǔ)上，通過契約的方式使合作常態(tài)化、規(guī)范化、信息化。我國區(qū)域警務合作的路徑通常有兩種選擇，一是制度化區(qū)域警務合作機制，即在上級政策指導下，以區(qū)域協(xié)同發(fā)展為出發(fā)點，根據(jù)區(qū)域內(nèi)公安機關(guān)間區(qū)域整體利益所達成的共識，在制度和組織資源的基礎(chǔ)上推動區(qū)域警務合作，進而整合區(qū)域資源整體，發(fā)揮合作優(yōu)勢。二是非制度化區(qū)域警務合作，即在傳統(tǒng)警務模式下，辦理跨區(qū)域案件，基于雙方或多方合作，所傳承下來的警務合作傳統(tǒng)。該傳統(tǒng)一部分轉(zhuǎn)化為制度化合作機制，另一部分為傳統(tǒng)協(xié)助模式，至今在打擊區(qū)域犯罪、應急處突等區(qū)域危機合作中依然發(fā)揮著重要的作用。

從區(qū)域警務合作機制的路徑來看，該機制發(fā)展趨勢的理論研究正是應現(xiàn)實的各區(qū)域警務合作實踐需要而展開的。早期的區(qū)域警務合作理論研究多是基于該機制的警務實踐進行梳理，而對國內(nèi)警務合作已有模式進行理論梳理與發(fā)展趨勢判斷的相關(guān)研究還較為薄弱，亟待在理論上分析我國公安機關(guān)面臨社會動態(tài)治理問題以及對不同的區(qū)域警務合作機制發(fā)展進行必要性分析和理論分析，科學闡述這一機制的發(fā)展趨勢，推動區(qū)域警務合作向前邁進。

關(guān)于區(qū)域警務合作的必要性分析

區(qū)域警務合作是時代大背景的產(chǎn)物。早在20世紀50年代，國際區(qū)域警務合作就伴隨地理區(qū)位鄰近國家頻繁的經(jīng)濟往來而產(chǎn)生了，就區(qū)域社會治安秩序維護展開探索。早期的區(qū)域警務合作是基于兩國或多國間相同的文化背景下展開的，這類合作通常采取簽署警務合作協(xié)議的方式，形成區(qū)域一致警務管理對策和方略，共同完成區(qū)域治安治理。就警務合作這一事務來看，無論國際警務合作、區(qū)際警務合作還是我國區(qū)域警務合作，都是由長期以來公安實踐不斷探索的成功范例發(fā)展起來的。目前構(gòu)建的國內(nèi)區(qū)域警務合作，是一種組織橫向架構(gòu)間的合作伙伴式社會治安治理。因此，區(qū)域警務合作機制的高效運行，一方面在于通過區(qū)域防范體系的構(gòu)建，維護了區(qū)域社會安全穩(wěn)定；另一方面在于不斷完善合作的過程中，將區(qū)域系統(tǒng)穩(wěn)定和安全放在突出位置。

社會治安“新常態(tài)”要求加強警務合作。區(qū)域社會開放程度、經(jīng)濟發(fā)展速度、人口流動程度、治安控制強度等因素都是影響治安形勢的晴雨表。因此，面對社會治安呈現(xiàn)地緣犯罪同域化動態(tài)化的新常態(tài)，同樣要求進一步務實警務合作。地緣犯罪同域化是指在推動區(qū)域社會經(jīng)濟加速發(fā)展的同時，要面對犯罪以同樣速度增長的嚴峻考驗。區(qū)域違法犯罪日益突出組織職業(yè)化和暴力智能化的特點，流竄作案加劇且時空轉(zhuǎn)換加劇、頻率遞增。傳統(tǒng)警務是在行政區(qū)劃的框架內(nèi)開展的，當?shù)鼐壏缸锿蚧l(fā)展時，警務工作就會在打防控治安時面臨犯罪同域化而警務行政區(qū)劃之間的矛盾，難以突破行政區(qū)怪圈。區(qū)域警務合作的大力推進，有助于應對地緣犯罪同域化和動態(tài)化發(fā)展趨勢，將警務便利原則發(fā)揮淋漓盡致，全方位打擊清查區(qū)域內(nèi)各類犯罪，尤其是跨區(qū)域違法犯罪。通過合作打破行政區(qū)警務下的孤立和各自為政，將警務活動的整體作戰(zhàn)能力有效提升，警務的真空地帶不再出現(xiàn)。

公安信息化與規(guī)范化促進區(qū)域警務合作。新時期的公安信息化是基于大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)＋”背景下的智慧警務，科技的進步為現(xiàn)代警務機制的建立提供了重要基礎(chǔ)。如何真正實現(xiàn)信息情報的生命力和價值，就在于充分的信息交流和情報使用，從這個角度來說，我國區(qū)域警務合作正是順應這一趨勢的。同時，公安的規(guī)范化建設是基于科學管理基礎(chǔ)的標準化與流程化運行，也為區(qū)域警務合作奠定了良好的基礎(chǔ)。為滿足我國區(qū)域經(jīng)濟、社會、政治、文化的一體化發(fā)展，構(gòu)建多層級、多動力、多維向的區(qū)域警務合作，既是公安信息化的要求，又是規(guī)范化建設的題中之義，從而滿足社會經(jīng)濟發(fā)展對公安安全產(chǎn)品的需求變化。

區(qū)域警務合作發(fā)展趨勢的理論分析

當前，公安工作站在公安改革的歷史起點上，改革的目標是為了建立與我國第五個現(xiàn)代化③相適應的現(xiàn)代警務機制，區(qū)域警務合作機制是現(xiàn)代警務機制中重要的一項社會治理機制，充分發(fā)揮了我國的政治優(yōu)勢和體制優(yōu)勢。我國區(qū)域警務合作、警種合作機制以及部門合作機制的完善，逐步形成社會治理的整體合力，以區(qū)域治安治理為目標的警務合作有效提升了我國公安機關(guān)區(qū)域治理能力的現(xiàn)代化。 

區(qū)域警務合作機制順應警務實戰(zhàn)化發(fā)展趨勢。我國區(qū)域警務合作框架形成以來，各區(qū)域不斷完善合作機制，呈現(xiàn)良好態(tài)勢，有效提升了警務戰(zhàn)斗力。同時進一步深入推進區(qū)域警務合作，提升公安機關(guān)基層基礎(chǔ)工作以及打防管控的實戰(zhàn)能力，進而全面提升社會治安治理能力。在合作層級方面，向一線基層延伸，在各區(qū)域交界及次區(qū)域地帶，尤其是派出所、業(yè)務警種和巡特警等基層警種，深入推動小區(qū)域合作，凸顯小、快、靈的特點，使基層一線整體作戰(zhàn)和快速反應能力整體提升；在合作對象方面，加強同政府相關(guān)部門的緊密合作，進一步推動區(qū)域協(xié)同警務合作，優(yōu)化常態(tài)合作機制，從四維空間繼續(xù)拓展警務合作。在合作內(nèi)容方面，向公安業(yè)務橫向和縱向延伸，努力拓展到公安機關(guān)社會治理、打擊犯罪和公共服務諸方面。

區(qū)域警務合作機制順應社會治理理論的發(fā)展趨勢。治理理論主張治理多中心化，即治理理論中政府權(quán)力的特性為主體之間責任界限的模糊。這種多中心化的直接表現(xiàn)就在于社會力量的日漸強大，區(qū)域協(xié)同的日漸豐富，使得權(quán)力合作伙伴關(guān)系和依賴關(guān)系的多元化治理主體間協(xié)作共贏。權(quán)力中心多元化，NGO組織、第三部門及私營組織等行使的權(quán)力在得到公眾認可的前提下，同樣可能成為不同社會層面上的權(quán)力中心。多元治理主體在這樣的網(wǎng)絡中，基于主體之間的相互信任，確立共同目標，并依據(jù)和整合各自的資源和優(yōu)勢，在合作與對話當中持續(xù)增進相互理解與認同，相互鼓勵來共同承擔風險，最終使公共事務的聯(lián)合管理得到確立。

社會治理的多樣化治理模式特點和優(yōu)點表現(xiàn)在：一是社會治理主體多元是一個交流、互商以及參與的過程?，F(xiàn)代社會逐步走向多中心化，權(quán)力和社會利益逐漸分化，政府服務要獲得市民的支持，必須選擇合作模式。區(qū)域警務合作致力于推動國家治理能力現(xiàn)代化，將提升治安治理能力作為關(guān)鍵因素。首先，該機制堅持以公安政策為原則，考慮地區(qū)利益的多樣性，考慮不同利益主體在該地區(qū)的利益需求，實行不同措施。其次，區(qū)域警務合作使權(quán)力實現(xiàn)途徑多元化，區(qū)域治安治理主體間因區(qū)域共同的社會安全需求而相互依賴，基于區(qū)域治安治理進行協(xié)商，解決區(qū)域面對共同社會安全治理難題，形成共識，整合共同的利益訴求反映到區(qū)域安全治理策略中，各自目的的實現(xiàn)是以共同目標實現(xiàn)為基礎(chǔ)。再次，交流、互商及參與機制是重要基礎(chǔ)，能夠保證區(qū)域警務合作的健康發(fā)展。多元化的社會治理主體是一個相互合作的關(guān)系，實現(xiàn)公共責任的平衡。區(qū)域在公安機關(guān)的協(xié)作關(guān)系，本著對公眾負責的核心理念進行社會治理，不乏為創(chuàng)新之舉。

我國區(qū)域警務合作機制順應整體性治理理論的發(fā)展趨勢。21世紀以來，隨著新公共管理式微和信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，整體性治理日漸取代強調(diào)碎片化和分散化競爭的新公共管理。整體性治理在西方政府改革的潮流中顯示出強大的生命力，有效解決了新公共管理中分散化帶來的效率低下等問題。整體性治理作為一種新型的政府改革模式，主張從管理走向治理，從部分走向整體，更多地著眼于政府內(nèi)部機構(gòu)和部門的整體性運作，強調(diào)集中與整合。

重新整合是整體性治理的重要思想之一。這一思想也是對新公共管理碎片化的有力回擊，即逆碎片化和部門化。以美國國土安全部為例，在應對“9·11”恐怖襲擊時期，美國的警務運行模式呈現(xiàn)出極度分散化，也因此在情報研判和應急處置的過程中產(chǎn)生了低效甚至無效，其實質(zhì)在于警察組織內(nèi)部跨部門內(nèi)部協(xié)同的工作機制出現(xiàn)了整合效能不足的問題。從整體性治理重新整合思想出發(fā)，要求我國區(qū)域警務合作在進一步發(fā)展的過程中，應為整體公安改革戰(zhàn)略服務，必須始終服務于我國公安改革的整體戰(zhàn)略，基于公安改革的戰(zhàn)略目標和任務，實現(xiàn)區(qū)域警務協(xié)同整合與單個地區(qū)警務發(fā)展之間的統(tǒng)一，適應整個警務系統(tǒng)運行與環(huán)境之間的交互與改進，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同作戰(zhàn)與跨部門協(xié)同作戰(zhàn)，從整體把握區(qū)域警務合作機制的進一步發(fā)展。

追求整體并多元整合的組織結(jié)構(gòu)是整體性治理的又一重要思想。以行政區(qū)劃為劃分基礎(chǔ)建立的各級公安機關(guān)，都是以科層制為組織架構(gòu)的，同樣面對科層制帶來的分工弊端。面對警察組織的進一步發(fā)展，整體性組織理念無疑能夠帶來區(qū)域警務合作的可持續(xù)性。我國區(qū)域警務合作機制向縱深發(fā)展同樣要符合這一發(fā)展大勢，整體合作框架具體表現(xiàn)為各大區(qū)形成合作伙伴關(guān)系，突破行政區(qū)劃的單打獨斗，從網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中為整體處理各種綜合性社會突發(fā)事件反應滯后等社會治理瓶頸問題提供解決方案，形成共同領(lǐng)導多個部門，區(qū)域整體績效評估，區(qū)域共享工作成果、風險及責任的工作機制。

我國區(qū)域警務合作機制在順應治理理論的發(fā)展過程中，要充分利用區(qū)域治理的特點和規(guī)律創(chuàng)造并管理新的警務合作系統(tǒng)，并不斷創(chuàng)新。所以，我國區(qū)域警務合作機制的完善和發(fā)展在于統(tǒng)籌機制中的整體要素關(guān)系，完善跨部門協(xié)同治理機制，優(yōu)化多方整合的組織結(jié)構(gòu)，從而為區(qū)域警務合作機制的可持續(xù)性發(fā)展提供整體性治理策略。

（作者為中國人民公安大學公安管理學院博士研究生 ）

【注釋】

①《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，新華網(wǎng)，http://www.china.com.cn/,2016-03-18。

②李俠：“我國區(qū)域警務合作現(xiàn)狀與思考”，《北京人民警察學院學報》，2012年第7期。

③李景鵬：“關(guān)于推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化—‘四個現(xiàn)代化’之后的第五個‘現(xiàn)代化’”，《天津社會科學研究》，2014年第2期。

責編 /張蕾