【摘要】國家通過行政管理來實(shí)現(xiàn)公共利益，在此過程中行政組織倫理起到了關(guān)鍵作用。行政組織只有具備了行政倫理，才能維護(hù)和保障公民權(quán)益，保證社會(huì)健康運(yùn)行。文章分析了我國當(dāng)代行政組織的倫理精神內(nèi)涵，總結(jié)了建國后行政倫理建設(shè)所取得的成就，在此基礎(chǔ)上梳理了存在的問題和不足，并提出相應(yīng)的解決策略。

【關(guān)鍵詞】行政倫理　思想淵源　成就　路徑探索

【中圖分類號(hào)】D630 　      　　　【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

從新中國成立到改革開放，我國經(jīng)歷了從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程，經(jīng)濟(jì)體制也由社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。實(shí)施改革開放戰(zhàn)略和確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，極大地提升了經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，但在此過程中，社會(huì)倫理觀念以及傳統(tǒng)價(jià)值觀也受到劇烈沖擊，傳統(tǒng)道德標(biāo)準(zhǔn)逐漸崩塌，社會(huì)個(gè)體的價(jià)值信仰迷失，而在行政行為上則體現(xiàn)為行政倫理失范情況愈發(fā)嚴(yán)重。行政倫理是社會(huì)主義精神文明的重要內(nèi)容，因此在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的新時(shí)期，我國必須加強(qiáng)行政組織的倫理建設(shè)。

當(dāng)代行政倫理思想源起

我國行政倫理思想自古有之，由于統(tǒng)治階級(jí)普遍推行儒家思想，因此其倫理道德觀念也逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲倚姓惱砭瘢缥覈糯姓惱韽?qiáng)調(diào)性善、忠君、勤政、愛民等。近現(xiàn)代以來，我國在行政倫理建設(shè)中逐步吸收西方倫理觀念。改革開放后，我國根據(jù)實(shí)際國情，在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐中逐步形成新的行政倫理內(nèi)涵。

以人為本，執(zhí)政為民。一直以來，中國共產(chǎn)黨都將人民利益放在首位，堅(jiān)持政黨權(quán)力應(yīng)為人民服務(wù)。毛澤東在1944年便明確提出為人民服務(wù)的思想，并將之作為黨工作的根本宗旨。1985年，鄧小平在一次會(huì)議上提出“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”的觀念，要求領(lǐng)導(dǎo)干部多為人民做實(shí)事。江澤民繼承了黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，認(rèn)為黨應(yīng)該“代表最廣大人民的根本利益”，要求行政人員執(zhí)政為民。胡錦濤提出了“以人為本”的思想，并將之作為科學(xué)發(fā)展的核心。

法治與德治并舉。改革開放后，盡管我國的法制體系不斷完善，但社會(huì)道德水平卻呈下滑趨勢，這不僅造成社會(huì)風(fēng)氣敗壞，還阻礙了經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展與法律的效力發(fā)揮。在此背景下，江澤民提出了以德治國的思想，并對(duì)德治與法治的作用與關(guān)系進(jìn)行闡述，他認(rèn)為法治是以強(qiáng)制暴力來讓社會(huì)個(gè)體遵循社會(huì)規(guī)范，而德治則以勸導(dǎo)力和說服力來提高社會(huì)個(gè)體的道德覺悟，他提出在國家治理中，這二者應(yīng)是相輔相成的關(guān)系，不可偏廢其一。

公平正義。公平是指要按照社會(huì)的法律、道德或政策標(biāo)準(zhǔn)來平等對(duì)待社會(huì)個(gè)體，是制度、系統(tǒng)活動(dòng)的一項(xiàng)重要道德品質(zhì)。具體來說，一個(gè)社會(huì)的公平主要是指任何一個(gè)公民在政治、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)生活中應(yīng)享有機(jī)會(huì)公平、過程公平和分配結(jié)果的公平。正義是指公正的義理，主要體現(xiàn)為政治正義、法律正義和社會(huì)正義三個(gè)方面。不論國家性質(zhì)如何，現(xiàn)代各國都將公平正義作為社會(huì)建設(shè)的理想目標(biāo)之一。

毛澤東就曾提出，干部行使權(quán)利之時(shí)要堅(jiān)持公平原則。胡錦濤在2005年的一次講話中也曾指出，只有實(shí)現(xiàn)公平正義，社會(huì)各方利益關(guān)系才能得到協(xié)調(diào)，社會(huì)各種矛盾也才能得到妥善處理。執(zhí)政黨在行政過程中堅(jiān)持公平正義的倫理精神還能夠給社會(huì)起到示范作用，影響社會(huì)個(gè)體的價(jià)值觀念，使之與行政人員共同遵守行政倫理規(guī)范，這在一定程度上能緩和群眾與政府之間的對(duì)立情緒，達(dá)到政權(quán)鞏固和社會(huì)穩(wěn)定的目的。公平正義已經(jīng)成為一國文明程度的衡量標(biāo)準(zhǔn)，也是我國社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。

廉潔奉公。我國自古便有廉政的行政倫理精神，而歷史發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也讓中國共產(chǎn)黨時(shí)刻牢記廉政的重要性。所謂廉政，即為政清廉，行政人員應(yīng)不圖私利、廉潔奉公。毛澤東在黨員干部的廉潔自律問題上，便要求黨員成為一個(gè)高尚的、純粹的、有道德的和脫離低級(jí)趣味的人。中國共產(chǎn)黨以維護(hù)最廣大人民的根本利益為宗旨，它維護(hù)的并非某些個(gè)體或階級(jí)的利益，這一性質(zhì)也決定了廣大黨員干部必須公事公辦，而不能利用公共權(quán)力謀取私利。近些年來，我國不斷加大反腐力度，這也體現(xiàn)了黨加強(qiáng)廉政建設(shè)的決心。

知榮知恥，修身律己。榮恥是一種社會(huì)道德價(jià)值評(píng)判，中國共產(chǎn)黨一直以來都十分關(guān)注黨員干部的自身修養(yǎng)問題，江澤民曾對(duì)公務(wù)人員提出修身律己的要求，即要做到自重、自省、自警、自勵(lì)，處世能夠以身作則、言行一致。胡錦濤提出了以“八榮八恥”為內(nèi)容的社會(huì)主義榮辱觀，這是群眾社會(huì)行為的準(zhǔn)則和底線，更是行政人員必須堅(jiān)守的基本道德。行政人員只有自身具備較高的道德倫理素養(yǎng)，才能夠?qū)θ罕娖鸬绞痉稁ь^作用，并在工作中做到以人為本、服務(wù)群眾，不斷提升行政水平。

行政倫理建設(shè)取得的成就

新中國成立初期行政倫理建設(shè)實(shí)踐。新中國成立初期，由于法律體系與規(guī)章制度不完善，加之黨的工作重心放在了恢復(fù)經(jīng)濟(jì)上，這導(dǎo)致黨內(nèi)部分領(lǐng)導(dǎo)干部開始貪圖享樂，并利用公權(quán)謀私。這一現(xiàn)象引起黨中央的高度關(guān)注，因此在這一階段，我國的行政倫理建設(shè)以反腐倡廉為主。1949年底，中共中央下發(fā)文件要求成立紀(jì)律檢查委員會(huì)，主要查處和糾正黨內(nèi)的不正之風(fēng)以及不良行政道德現(xiàn)象。在1950年七屆三中全會(huì)上，中共中央決定在全黨進(jìn)行整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，改進(jìn)行政工作人員的工作作風(fēng)，提高其思想水平。1951年底，我國開展“三反”、“五反”運(yùn)動(dòng)，整頓浪費(fèi)、貪污和官僚主義等現(xiàn)象，僅在當(dāng)年，便處理了近5萬名黨員干部，其中在“三反”、“五反”運(yùn)動(dòng)中有8000余名縣級(jí)以上的干部被查辦或撤職。這些廉政倫理措施在當(dāng)時(shí)取得了較大成效，中央懲治腐敗的決心震懾了廣大黨員干部，使之遵循廉政原則，同時(shí)也將一大批貪污腐敗分子清除出黨員干部隊(duì)伍，純潔了行政組織?？傮w來說，這一時(shí)期的行政倫理建設(shè)在廉潔奉公上取得了較大成就，但這一時(shí)期我國的法律體系和規(guī)章制度都不完善，尚未形成行政倫理建設(shè)觀念。

改革開放時(shí)期行政倫理建設(shè)實(shí)踐。改革開放后，我國行政倫理建設(shè)有了關(guān)鍵性突破。在十二屆六中全會(huì)上，中共中央提出了進(jìn)行精神文明建設(shè)的目標(biāo)，尤其要求黨員干部必須具備道德上的先進(jìn)性，會(huì)議要求行政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)做到公正廉潔、忠誠，要堅(jiān)持為人民服務(wù)，同時(shí)要反對(duì)弄虛作假、官僚主義和以權(quán)謀私。在十四屆六中全會(huì)上，我國總結(jié)了社會(huì)主義精神建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并強(qiáng)調(diào)提升黨員干部的道德素質(zhì)是進(jìn)行精神文明建設(shè)的前提。此外，在這一階段的行政倫理建設(shè)中，黨員干部除了要加強(qiáng)思想道德教育之外，還需要接受多方面的監(jiān)督，這包括黨內(nèi)、各民主黨派、無黨派人士以及人民群眾的監(jiān)督。鄧小平認(rèn)為，要杜絕行政人員官僚主義、主觀主義的不良習(xí)氣，各級(jí)行政人員必須樹立服務(wù)理念。為此，他提出了“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”這一具有中國特色的行政倫理原則。

新時(shí)期行政倫理建設(shè)實(shí)踐。20世紀(jì)90年代中后期，經(jīng)過近二十年的改革開放，我國逐步與世界接軌，民主與法治建設(shè)也更加完善，黨的十五大將“依法治國”寫入憲法，成為我國治國安邦的基本方略。在新的歷史時(shí)期，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制有了新的發(fā)展，但同時(shí)政治體制中存在的問題也愈加突出，這導(dǎo)致行政人員腐敗現(xiàn)象加劇，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象。為此，對(duì)行政人員加強(qiáng)倫理規(guī)范教育成為重中之重。

1995年，中共中央辦公廳與國務(wù)院下發(fā)文件，要求縣級(jí)以上黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部要申報(bào)收入。1997年，中國共產(chǎn)黨又制定了針對(duì)黨員干部的廉潔從政準(zhǔn)則，這些都是行政倫理建設(shè)在法制上取得的成果。2001年，江澤民提出要將依法治國與以德治國相結(jié)合的思想，這成為新時(shí)期我國治黨治國的重要方式，不僅要求行政人員要做到廉政和勤政，還必須時(shí)刻加強(qiáng)自身的道德修養(yǎng)，培養(yǎng)行政人格。2002年，胡錦濤對(duì)黨員干部提出了“兩個(gè)務(wù)必”的要求，強(qiáng)調(diào)行政人員要具備艱苦奮斗的精神。2012年，為了進(jìn)一步懲治黨內(nèi)腐敗，中央提出了“八項(xiàng)規(guī)定”，進(jìn)一步完善了反腐體制機(jī)制，到目前為止取得了明顯成效。

行政倫理建設(shè)存在的問題

缺乏完善的行政倫理制度。自改革開放以來，為了加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，我國出臺(tái)了各種條例規(guī)定，如《國家公務(wù)員暫行條例》、《國務(wù)院工作人員守則》、《關(guān)于對(duì)黨和國家機(jī)關(guān)工作人員在國內(nèi)交往中收受的禮品實(shí)行登記制度的規(guī)定》等。2005年審議通過的《公務(wù)員法》，更是我國行政倫理法制化邁入新階段的重要標(biāo)志。

盡管如此，我國至今還沒有一部專門的行政倫理法，涉及行政倫理的相關(guān)條例規(guī)定并不具備強(qiáng)制性，削弱了實(shí)施效果?，F(xiàn)行的條例規(guī)定中，存在內(nèi)容空泛、多應(yīng)急、少治本的缺點(diǎn)。此外，我國行政倫理規(guī)范實(shí)施缺乏組織制度保障，如并沒有明確規(guī)定各個(gè)行政部門的權(quán)責(zé)等，增加了發(fā)生倫理失范行為的可能性。

用政治思想代替職業(yè)道德。在現(xiàn)代社會(huì)中，公共行政是一種專業(yè)化職業(yè)，因此它的從業(yè)人員也應(yīng)具備相應(yīng)的職業(yè)道德。但我國官本位思想根深蒂固，這就弱化了行政人員的職業(yè)道德，并將之與政治思想相混淆，認(rèn)為行政人員應(yīng)為政治服務(wù)。

一方面，行政人員并不具備正確的職業(yè)意識(shí)，認(rèn)為自己應(yīng)從屬于政治建設(shè)，而非為大眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；另一方面，我國的行政倫理建設(shè)是自上而下完成的，通過政治力量從中央逐級(jí)推向地方政府。這種建設(shè)方式能夠讓行政倫理規(guī)范在最短時(shí)間內(nèi)得到落實(shí)，同時(shí)也造成行政倫理建設(shè)過度依賴政治權(quán)威，而且一旦這種政治推動(dòng)力量消失，行政倫理建設(shè)便失去了動(dòng)力。

忽視行政組織倫理建設(shè)。隨著生產(chǎn)力水平的提高，社會(huì)分工愈加精細(xì)，每個(gè)職業(yè)也都形成了自己的行業(yè)規(guī)范，這種規(guī)范通過職業(yè)個(gè)體行為體現(xiàn)出來，同時(shí)又需要依靠行業(yè)組織來維系。公共權(quán)力的特殊性要求行政組織必須在社會(huì)上發(fā)揮示范典型作用，但它同時(shí)具備自主性，當(dāng)其與示范代表性發(fā)生沖突時(shí)，便有可能爆發(fā)集體腐敗行為。因此不僅行政人員要遵循行政倫理，而且更要重視行政組織的倫理建設(shè)。目前我國的行政倫理建設(shè)存在關(guān)注個(gè)體、忽視組織的現(xiàn)象，而組織的制度性權(quán)威往往能夠壓制行政職員的個(gè)體道德行為，因此加強(qiáng)個(gè)人行政倫理建設(shè)往往無法約束領(lǐng)導(dǎo)干部的道德失范行為。

缺乏專門的行政倫理監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。世界各國都十分重視道德倫理建設(shè)，很多發(fā)達(dá)國家還為此建立了專門的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，如美國眾議院設(shè)有道德委員會(huì)，各州市也設(shè)有倫理辦公室；韓國國會(huì)以及各級(jí)政府也都設(shè)立了公職人員倫理委員會(huì)。我國在設(shè)立專門的行政倫理監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)方面還處于空白狀態(tài)，并沒有相應(yīng)的專門職務(wù)設(shè)置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，這也導(dǎo)致行政倫理建設(shè)缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性，僅依靠政治權(quán)威強(qiáng)力推進(jìn)。在行政倫理監(jiān)督上，我國也沒有設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而立法、司法等方面的監(jiān)督也側(cè)重事后監(jiān)督，并沒有行政倫理失范的預(yù)防監(jiān)督機(jī)制。

完善我國行政倫理建設(shè)的對(duì)策建議

完善行政倫理立法。行政倫理立法就是將行政倫理的原則以及道德要求以法律的形式進(jìn)行規(guī)范，使之具備強(qiáng)制性。對(duì)一般社會(huì)人來說，道德是一種自覺自主的約束力，并不具備強(qiáng)制性，但行政人員是公共權(quán)力的運(yùn)用者，而且他們自身也有追逐利益的驅(qū)動(dòng)性，因此，不能對(duì)行政人員的道德水平進(jìn)行理想化想象，一旦他們利用公權(quán)力進(jìn)行謀私，所產(chǎn)生的影響將極為惡劣，因此必須要有外在力量去約束和監(jiān)督行政人員。

在現(xiàn)代國家的法制建設(shè)中，越來越多的國家將行政倫理規(guī)范納入法律體系之中，并形成了行政倫理規(guī)范專門法。將行政倫理規(guī)范法制化也是我國當(dāng)前行政倫理建設(shè)的重要內(nèi)容，筆者認(rèn)為，行政倫理法規(guī)體系應(yīng)包含三個(gè)方面的內(nèi)容：一是制定行政倫理法；二是明確公務(wù)員的服務(wù)倫理；三是制定專門的廉政法或反腐敗法。

重視行政職業(yè)道德建設(shè)。隨著社會(huì)進(jìn)步，公共行政部門不再是政治活動(dòng)的附屬，而是一個(gè)獨(dú)立的、為社會(huì)提供公共服務(wù)的職業(yè)領(lǐng)域，因此從事這一職業(yè)的人員便必須具備相應(yīng)的職業(yè)道德。這關(guān)系到公共行政的服務(wù)質(zhì)量和水平，而且由于公共行政部門的特殊性，這一行業(yè)的職業(yè)道德還對(duì)社會(huì)公共道德有較大影響。因此，我國在行政倫理建設(shè)中，必須加強(qiáng)行政職業(yè)道德建設(shè)。

在具體建設(shè)中，首先，要將行政職業(yè)道德與政治思想相剝離，明確行政職業(yè)道德的獨(dú)立性，其不是政治思想的附屬，也不需依靠政治力量來推行。

其次，要對(duì)行政人員進(jìn)行行政倫理品質(zhì)教育，人的道德并非天生就有，而是需要后天培養(yǎng)，因此，就有必要對(duì)行政人員進(jìn)行倫理道德品質(zhì)培訓(xùn)。

最后，行政人員自身也要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，這既包括倫理道德方面的學(xué)習(xí)，也包括一般知識(shí)文化的學(xué)習(xí)，知識(shí)的學(xué)習(xí)能夠陶冶行政人員的倫理情感，從而鞏固其遵循行政倫理規(guī)范的信念。

加強(qiáng)組織倫理建設(shè)。行政組織倫理的缺失，容易導(dǎo)致組織內(nèi)的政策或程序助長行政人員的道德失范行為。美國亞利桑那州立大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院登哈特教授認(rèn)為，政府的倫理建設(shè)就是要進(jìn)行行政組織改革，具體包括四項(xiàng)改革內(nèi)容：一是培養(yǎng)組織良心；二是保護(hù)那些違反組織政策和程序，但具備道德立場的人；三是對(duì)組織的分權(quán)和分工狀況進(jìn)行改革；四是將道德討論作為組織活動(dòng)的一部分，并提升其地位。

我國公共管理學(xué)專家張國慶教授則對(duì)行政組織的倫理內(nèi)容進(jìn)行了總結(jié)概括，認(rèn)為其主要包括程序公正、組織信任、民主責(zé)任及制度激勵(lì)四個(gè)方面的內(nèi)容。我國在加強(qiáng)組織倫理建設(shè)過程中，要改革組織制度，鼓勵(lì)行政人員的道德行為，為其遵循行政倫理的行為提供良好環(huán)境。此外，要建設(shè)行政組織倫理，還需要加強(qiáng)行政文化建設(shè)，才能夠促使行政人員在心理以及思想層面上形成良好的行政觀念，并在實(shí)踐中踐行行政倫理。

建立專門的行政倫理管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在行政倫理管理機(jī)構(gòu)建設(shè)上，國內(nèi)存在兩種意見：一種認(rèn)為我國需要借鑒國外做法，成立獨(dú)立的行政管理機(jī)構(gòu)；另一種認(rèn)為我國目前行政機(jī)構(gòu)龐大臃腫，不需要再重新設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，而可以由中央紀(jì)委、監(jiān)察部等監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使行政倫理監(jiān)督管理職能。不論通過何種途徑，我國必須盡快建立能夠獨(dú)立行使行政倫理監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。

筆者認(rèn)為可以從兩個(gè)方面著手：一是在法律上明確行政倫理管理機(jī)構(gòu)的合法地位和獨(dú)立性，行政倫理管理機(jī)構(gòu)本身必須成為一個(gè)行政倫理組織，道德法規(guī)是它的建立依據(jù)，而同時(shí)它又是道德法規(guī)的貫徹者。

二是必須明確行政倫理管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成以及機(jī)構(gòu)設(shè)置等，這樣其才能夠真正成為一個(gè)有章可循的專業(yè)化組織。在行政倫理監(jiān)督機(jī)制上，除了設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)外，還需要拓寬行政組織倫理的監(jiān)督渠道，加強(qiáng)群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，讓公民參與到對(duì)行政人員的倫理監(jiān)督活動(dòng)中來，這種監(jiān)督將更有力量，對(duì)于促進(jìn)行政倫理建設(shè)也具有積極意義。

（作者分別為河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，中共河北省委黨校信息管理處副教授；本文系河北省高等學(xué)?？茖W(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“建設(shè)創(chuàng)新型國家始終需要公正的呵護(hù)”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：SZ151272）

責(zé)編 /王坤娜　韓露（實(shí)習(xí)）