【摘要】地方公安機關警務改革動因是綜合性的、復雜的，宏觀上與國家的政治生態(tài)、社會轉型相關，中觀上與地方公安機關維穩(wěn)壓力、部門利益沖動和績效競爭聯(lián)系，微觀上依賴警務信息技術進步。社會轉型背景下，地方公安機關改革需要從警務理念變革、警務體制調整、機制創(chuàng)新和技術革新方面適應國家與社會的安全需求。
【關鍵詞】警務改革 社會治安治理 動因
【中圖分類號】D631.1 【文獻標識碼】A
問題的提出
2015年，中央通過《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《意見》），要求建立與中國特色社會主義法治體系相適應的現代警務運行機制，以此提高社會治安治理水平，提升公眾的安全感和對警務活動的滿意度。①該《意見》提出了包括完善公安機關管理體制、深化公安行政管理改革、創(chuàng)新社會治安治理機制完善和規(guī)范執(zhí)法權力運行機制等在內的七大任務，并推出了100多項具體的改革措施。這些措施對今后公安機關改革做出了總體的規(guī)劃和部署，是指導公安改革的綱領性文件，如何落實這些改革舉措是各級公安機關警務改革的中心任務。
在國家治理體系和治理能力現代化的要求下，地方公安機關已經開展了大量的警務改革試驗，既有體制上的調整，也有機制上的創(chuàng)新。同時，理論界對警務改革的研究多屬于及時性的回顧與解讀，將研究聚焦于警務活動中的某一環(huán)節(jié)或領域，對地方公安機關改革缺乏總體上的發(fā)掘和深度研究。而研究警務改革必須綜合考量其現實的需要和最終的目標，探索其合理化的路徑，構建一個總體的框架。
地方公安機關警務改革動因
警務改革動因是綜合性的、復雜的，宏觀上與國家的政治生態(tài)、社會轉型有著密切的關系，中觀上與地方公安機關維穩(wěn)壓力、部門利益沖動和績效競爭有緊密聯(lián)系，微觀上與警務信息技術進步有實際聯(lián)系。
宏觀上，國家政治統(tǒng)治方式變遷是地方公安機關警務改革的主要動力。縱觀新中國成立以來我國地方公安機關的警務工作變遷，其政治統(tǒng)治特性十分明顯，這與我國國家政體和政權結構具有密切關系。正如有學者指出，任何國家政府的管理職能總是隨著政治生態(tài)環(huán)境的變化而變化，政府的管理職能必須與政治生態(tài)保持某種一致性。②回顧公安機關發(fā)展歷史，其中心工作一直圍繞著國家政權穩(wěn)固和建設展開。新中國成立之初，我國公安機關中心任務是鎮(zhèn)反、平匪、鋤奸、維護新生的人民政權；文革期間，公安機關雖然遭受嚴重沖擊，但依然通過打擊違法犯罪維護基本的社會穩(wěn)定；改革開放后，公安機關從國家政權的中心工作出發(fā)，通過打擊違法犯罪，為經濟建設創(chuàng)造穩(wěn)定的社會環(huán)境。③從國家政權組織結構形式而言，公安機關屬于國家政權組織結構中的一個重要部門，其管理體制和運行機制與整體國家機關的體制和機制變革有著內在的邏輯關系，地方公安機關警務體制與機制變革往往受到國家頂層設計的影響，與其保持一致。
社會轉型有力推動了地方公安機關的警務改革。改革開放前，計劃經濟體制下的人、財、物等各生產要素配置，令社會基本處于靜止狀態(tài)，人們的行為失范較少。隨著農村土地所有制形式變革、城市國有企業(yè)改革和分配制度發(fā)生了重大變化，在鄉(xiāng)村人民公社開始解體，戶籍制度出現松動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起；在城市允許單企業(yè)破產，自謀職業(yè)，民營經濟快速發(fā)展，人、財、物等生產要素在全國范圍自由流動。
改革開放后，社會主義市場經濟體制基本建立，隨著經濟的發(fā)展，由于利益分配機制不健全，貧富差距加大，違法犯罪率快速上升，而城市建設和企業(yè)大規(guī)模發(fā)展帶來的征地、拆遷以及環(huán)境污染問題，造成社會矛盾不斷累積，群體性上訪、極端暴力事件和治安事件頻發(fā)、高發(fā)，給社會穩(wěn)定造成了嚴重影響。迅速上升的社會矛盾和違法犯罪案件對地方公安機關傳統(tǒng)的警務體制和機制提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，為了應對工作難題，各地公安機關開始建立應急警務機制，以情報信息和問題為導向，建立警務研判機制。此外，警務工作開始向基層拓展，大力推進社區(qū)警務戰(zhàn)略，建立警民溝通機制，爭取通過基層社區(qū)警務化解社會矛盾。④因而，社會轉型及其帶來的社會問題催生地方公安機關的警務改革。
中觀上，由于“條塊結合，以塊為主”的管理體制，地方公安機關既要回應本級政府的維穩(wěn)壓力，還要從部門利益出發(fā)，解決警力不足、職級待遇低的問題，面臨著同級地方公安機關的績效競爭。
一方面，囿于公安機關的管理體制，地方公安機關人事決策與財務權限掌控在同級地方黨委和政府手中，而且新世紀以來國家對地方黨委政府政績考核中，維穩(wěn)實行一票否決制，而維穩(wěn)的壓力主要落在地方公安機關頭上。公安機關為了維穩(wěn)，將其警務機制和工作重心進行了局部調整。另一方面，公安機關作為行政主體，具有“理性經濟人”的特性，迫切希望部門自身發(fā)展得到滿足，增加職級待遇，提升警務效能。因而，從地方公安機關自身邏輯出發(fā)，如何回應政府維穩(wěn)要求，維護和提升部門利益，并能夠在績效考核中取得較好成績成為其工作的重要考量。⑤
微觀上，警務信息技術進步是警務機制改革的重要推力。職業(yè)警察初創(chuàng)期，警務技術落后，警用器械裝備簡陋，預防和打擊違法犯罪主要依靠人力。隨著技術的進步，尤其是現代科技的發(fā)展，警務技術發(fā)展取得長足進步，對警務工作產生了深遠影響，也推動著警務工作機制不斷變革。隨著技術革新，特別是信息技術和互聯(lián)網的發(fā)展，犯罪出現智能化、信息化等特點，迫使公安機關不得不大力推廣新興技術，以更好地應對違法犯罪。如110報警制度建立、勤務指揮系統(tǒng)建立、“金盾工程”實施、網絡安全警種設立、“天網”工程的實施及區(qū)域警務協(xié)作制度的建立都與警務技術，特別是與警務信息技術的發(fā)展關系密切。
地方公安機關警務改革的目標
地方公安機關警務改革的方向在于探尋一條符合地方實際的治安治理道路，構建一整套符合地方實際的現代警務體系?，F代警務體系是以市場經濟和法治公安為前提，以警務體制協(xié)調和警務機制高效為支撐，以現代科學技術為依托，以公眾社會為基礎，合力預防和打擊犯罪，維護社會秩序，形成的多方參與、結構合理，運轉協(xié)調的體系。
現代警務的構建與我國當前的社會治安形勢、國家治理體系和治理能力現代化、法治公安構建這一宏觀背景有著直接的關系。首先，轉型時期，社會矛盾快速積累，違法犯罪急劇上升迫使地方公安機關形成高效的警務運行機制，提升社會管理水平與執(zhí)法能力，提升公眾的安全感。
其次，國家治理體系和治理能力現代化總體上要求構建現代警務制度。從治理理論出發(fā)，警務屬于公共事務，并非警察的事務，而是一個秩序維護活動。⑥現代警務要求國家和社會合作維護社會秩序，公安機關作為專業(yè)化的預防和打擊犯罪的機構，其主要任務在于主導治安秩序維護的進程，動員公眾參與治安秩序維護活動，而非一力承擔這些事務。這就要求在警務機制設計過程中，注重動員社會各界力量參與到警務活動中，為公共安全產品的供給提供多種渠道。
最后，法治公安建設要求公安機關必須推進法治建設，堅定執(zhí)法規(guī)范化的道路，這是現代警務的本質要求。從這一要求出發(fā)，地方公安機關警務改革必須要對警察權力重新分配并予以規(guī)范，其基本價值取向應當是尋求警察權的規(guī)范行使與社會控制有效性之間的平衡。
總之，現代警務是一整套的警務理念、制度和器物的有機組合，是警務工作在現代國家治理體系中的邏輯展開，既要回應構建現代國家的關切，同時要與整體社會轉型相適應，還要在體制和機制上順應社會發(fā)展的需要。
地方公安機關警務改革的路徑
構建現代警務，首要解決的問題是革新警務理念，其次應當理順警務體制和機制，最后是加快警務技術的創(chuàng)新與應用。地方公安機關的警務改革必須從這三個方面出發(fā)：
首先，要革新警務理念。構建現代警務，必須在理念上樹立現代警務的思維?，F代警務是以市場經濟和法治國家為基礎的，其終極目的在于通過法治的方式維護治安秩序，提升公眾安全感，更好保護人權。在我國，傳統(tǒng)的管制型的警務思維模式是防范一切，甚至將國家與社會對立，對社會處處設防。改革開放后，隨著市場經濟的發(fā)展，社會潛力被激活，國家獲得了長足的發(fā)展和進步。如果還秉承傳統(tǒng)的警務思維和理念，顯然與時代發(fā)展趨勢悖逆。市場經濟的法制性要求建立法治國家，構建基本的人權和產權保護制度，形成現代的國家治理模式。循此觀點，地方警務改革的基本路徑是革新警務理念，將人權保護和法治公安構建結合起來，從公眾的安全需求出發(fā)除舊布新，這也是任何一項現代行政體制改革的應有之意，也是國家治理現代化的基本要求。⑦基于此，地方公安機關在警務改革中，必須明確警察權力的邊界和范圍，規(guī)范警察權力的行使，在具體管理和執(zhí)法過程中，增加法制考核與監(jiān)督，將規(guī)范執(zhí)法和保障安全結合起來，更好地服務公眾。
從國家關于警務改革的整體思路看，特別強調要“提高公安機關管理效能和服務水平，從政策上、制度上推出更多惠民利民便民新舉措，提升人民群眾的滿意度。”這說明，國家頂層設計已經將現代警務的理念納入其中，地方公安機關警務改革要與這一理念適應，結合地方實際，推出更多相應的便民服務措施，提高公眾滿意度。警務工作還要摒棄對整體社會設防的舊思維，樹立大警務格局，從治安治理的理念出發(fā)，發(fā)動社會參與到警務工作中，重視社會組織和公眾在治安治理中的主體作用，創(chuàng)新公安工作的群眾路線，培養(yǎng)公眾社會責任和安全意識。
其次，要構建適合現代警務需求的警務體制和機制。從地方公安機關警務體制和機制的試錯性改革可以看出，其改革遇到了多重阻力，極容易出現反復。警務體制是指公安機關整體行政層級設置、管理權限分工和上下級之間的關系，⑧在我國主要體現為同級黨委政府對其組成部門的公安機關的組織領導，上級公安機關對下級公安機關的業(yè)務指導。這種體制的弊端，集中表現在地方政府違法行政，或是由于發(fā)展的沖動所造成的維穩(wěn)壓力可能直接轉嫁于地方公安機關。實踐中，由于管理體制所限，地方公安機關不得不參與公安部明令禁止的非警務活動，既浪費了大量的警力，耗費了大量的資源，同時造成警民關系惡化。⑨
警務機制側重于公安機關內部職能分工，部門之間的協(xié)調配合。高效的警務機制其目的在于提升警務運行效率。當前警務機制運行存在兩個方面的問題，一是部門之間溝通不暢，信息難以共享，重復建設導致警力與資源浪費；二是基層警力不足導致的工作困境。在具體分工上，民警傾向于選擇壓力小、待遇好、晉升快的崗位，導致機關成為人員流動的集中地。⑩這使得基層警力不足，工作難以開展。
因此，地方公安機關警務體制改革的首要任務在于理順管理體制。要加強上級公安機關對下級公安機關事權的控制。因而，在具體改革中，應當通過修訂《公安機關組織管理條例》，加強省級公安機關的事權，通過財政轉移支付的方式，加強省級公安機關對下級機關財權的控制，地方公安機關考核由上級公安機關和同級地方黨委政府共同實施。通過制度升級，有效緩解地方黨委政府給公安機關攤派的各種非警務活動的壓力，確保公安機關內部的政令暢通。在警務機制改革方面，要結合地方實際，壓縮行政層級，實行職級待遇差別化，引導警力向基層流動。同時，單獨依靠投入方式提升警務活動效率總會出現管理學上所謂的“力有所不逮”的情形，因而，應當向綜合用警和精細化管理要警力，通過內涵式發(fā)展提升工作效率，通過情報信息預警判斷，科學布警、精準用警，提升警務的專業(yè)化水平。此外，還要通過引導、培訓和監(jiān)督等方式，將社會力量納入整體警務工作的規(guī)劃中，有效彌補警力不足。簡言之，警務機制改革要擺脫傳統(tǒng)的主觀型、經驗型、粗放型、警務運作模式，向警務的專業(yè)化和科學化方向前行。
最后，推動科學技術在警務工作中的應用。當前，網絡技術的發(fā)展深刻影響了人們思維方式和交往方式，網絡違法犯罪大量滋生并急劇上升，警務工作已不僅局限于實體社會的管理，還要回應虛擬社會發(fā)展所帶來的安全需求。這就要求地方公安機關在警務改革中要主動重視新技術在公安工作中的創(chuàng)新應用，將公安機關的專門管理手段和技術手段相結合，提升現代技術在警務工作中的效用。同時，還要在組織機構管理方面給予回應，如一些地方公安機關成立專門機構開通微博、微信為公眾提供點對面的安全引導與服務，還有一些公安機關結合視頻技術發(fā)展成立視頻防控和機構，提高了防控水平和破案的效率。
結語
地方公安機關是警務工作的主陣地，是整個國家警務工作運行的實體，承擔了轉型期違法犯罪治理的重任，是維護國家穩(wěn)定、社會安全的支柱。地方公安機關警務改革的成效關乎整個公安改革的成敗，其警務運作的實效對國家安全、社會穩(wěn)定和公眾的安全感構成直接影響。在社會轉型的背景下，在當前公安改革的整體框架下，地方公安機關警務改革應得到更多關注和重視，其在改革過程中的試錯應得到更多支持與諒解，其改革發(fā)展的成效應當更多地被認同和推廣。唯有如此，才能真正探索出一條符合中國實際、符合地方實際的治安治理道路，才能真正構建起中國的現代警務。
（作者為中國人民公安大學公安管理學院博士研究生）
【注釋】
①“《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案已經中央審議通過”，新華網，2015年2月15日。
②夏美武：“當代中國政治生態(tài)建設研究—基于結構功能分析視角”，蘇州大學博士學位論文，2014年。
③徐春燕：“我國公安機關社會矛盾糾紛化解機制研究”，西南政法大學碩士學位論文，2012年。
④左衛(wèi)民，馬靜華：“論派出所解決糾紛的機制—以一個城市派出所為例的研究”，《法學》，2004年第9期。
⑤林輝煌：“法治的權力網絡—林鄉(xiāng)派出所的警務改革與社會控制（2003~2012）”，華中科技大學博士學位論文，2013年。
⑥［英］羅伯特·雷納：《警察與政治》，易繼蒼、朱俊瑞等譯，北京：知識產權出版社，2008年。
⑦李小波：“多元邏輯視角下的警務改革—一個分析的框架”，《北京警察學院學報》，2014年第4期。
⑧趙煒：“公安機關體制改革論綱”，《中國人民公安大學學報》（社會科學版），2014年第6期。
⑨公安部加強和改革公安工作調研小組編：《第20次全國公安會議專題研究報告》，北京：中國人民公安大學出版社，2003年。
⑩趙煒：“結構改革：公安改革的新趨勢”，《公安教育》，2016年第3期。
責編 /王坤娜 徐娟（實習）
