【摘要】根據(jù)江蘇省困境兒童發(fā)展狀況及存在的瓶頸問題，從整體的視角，將困境兒童分為孤兒、自身困境兒童、困境家庭兒童、留守兒童四個層次。在適度普惠的理念下探討江蘇省困境兒童施保分類體系及依據(jù)，根據(jù)困境兒童類別探析困境兒童救助路徑，建立最優(yōu)適度普惠的江蘇困境兒童分類常態(tài)救助保障機制，最后從政策、法律、資金、組織等方面提出保障措施。

【關鍵詞】困境兒童　施保分類　救助路徑

【中圖分類號】C913.5   　 　　　【文獻標識碼】A

江蘇省困境兒童救助發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

江蘇省困境兒童救助發(fā)展現(xiàn)狀。截至2013年3月底，江蘇省有重度殘疾兒童13389名、受艾滋病影響兒童213名、監(jiān)護人無法履行監(jiān)護職責的兒童15036名、留守兒童272261名，總計困境兒童數(shù)量超過30萬人次。

江蘇省一直積極貫徹落實國家有關救助困境兒童工作的法律法規(guī)和方針政策。比如發(fā)布了《江蘇省政府辦公廳關于進一步加強我省孤兒保障工作的意見》，進一步完善了江蘇省孤兒保障制度，切實保障了孤兒合法權益。江蘇省在全國率先建立了廣覆蓋、多層次、綜合性的社會救助體系，率先建立了低保標準與居民收入直接掛鉤、自然增長的機制，率先建立了申請救助家庭經濟狀況核對機制。

在制度保障的基礎上，江蘇省特別注重資金投入，構建了堅固的基本救助的財政支撐體系。2013年的省政府工作報告就明確提出，要進一步加大財政投入力度，提高困難家庭收入，落實社會救助和社會保障標準與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制，提高城鄉(xiāng)低保和優(yōu)撫對象生活補助標準等。

江蘇省困境兒童救助存在的問題。一是救助工作隊伍專業(yè)化程度低。社會救助工作不能僅僅依靠政府，社會組織是困境兒童救助的重要參與者之一，社會組織的專業(yè)化服務程度是救助水平的保障。但是，當前江蘇省專業(yè)救助困境兒童社會組織欠缺，尤其是社會組織本身發(fā)展不成熟，導致相應的服務不到位，服務質量難以滿足需求。同時，參與社會救助的志愿者來自于各行各業(yè)，有大學生、退休職工、文體明星等，大多志愿者缺乏專業(yè)的救助訓練，同時也不是長期、穩(wěn)定地從事志愿服務工作，臨時性比較強，志愿者沒有形成穩(wěn)定的群體。因此，加強社會志愿者的專業(yè)訓練，培養(yǎng)一支穩(wěn)定的志愿者服務隊伍，擴大社會群體參與困境兒童救助工作，有利于形成綜合性、全方位、專業(yè)化的社會救助局面。應發(fā)揮社會組織及志愿者的作用，為社會救助對象提供社會融入、能力提升、醫(yī)療救助、心理疏導、職業(yè)發(fā)展等全方位的救助。

二是社會力量參與程度不夠。實行社會救助的行為主體是政府和社會，在實施社會救助工作中，政府是第一責任主體。實際情況中，政府的力量和資源是有限的，社會力量的救助工作壓力巨大，兩者產生了不可調和的矛盾。建立在政府救助的基礎上，在資源和資金方面的資助是遠遠不夠的，對于資助對象起到的作用并不明顯，所以不能產生我們理想中的效果，存在著一定的局限性。因此，我們應該發(fā)揮社會在整個資助過程中的作用，彌補政府在資助中的缺陷，從而調動社會的力量，實現(xiàn)全面、和諧的救助環(huán)境。江蘇省高度重視困境兒童救助保障工作機制，并以政府主導、民政牽頭、部門協(xié)作、社會參與為體系構建基本健全的救助機制。但是，困境兒童救助工作主要是政府主導，社會參與救助力量有限，沒有形成“氣候”。目前來看，雖然社會組織在遇到洪澇等自然災害時，已經加入到救災、濟貧、助學、助醫(yī)、助殘的隊伍中去，但是就社會的參與力度而言還不夠大。作為社會這個大家庭，應該加大對社會困境兒童的關注，不僅提供資金和資源的資助，還應該加大關愛的力度，為弱勢群體貢獻力量。

三是救助跟蹤長效機制工作欠缺。就江蘇省的救助情況來看，目前各市都有獨立的救助措施，卻沒有形成長效的救助機制。當前，江蘇社會救助中臨時救助還是占主導地位，以濟貧濟困為主。如“心之愛”公益項目呼吁社會各界，伸出援助之手，勇于做一名有愛心的媽媽、爸爸、哥哥、姐姐、叔叔、阿姨等，幫助處于困境的兒童，盡自己的最大努力讓他們體會到社會這個大家庭的關愛，讓孤兒感受到家庭的溫暖和關懷，但是這種救助行動僅可以一時為孤兒建立起生活的信心，而不如建立長期的孤殘兒童家庭寄養(yǎng)制度，將孤殘兒童未成年之前長期寄養(yǎng)在愛心家庭，政府對愛心家庭提供一定的生活補助，而使得孤殘兒童長期生活在溫馨的家庭之中，使其快樂并健康地成長。當然，江蘇省各地市也意識到建立救助跟蹤長效機制的重要性，其中，鹽城市率先在全省建立“慈善愛心超市”，并逐漸由城市向農村擴展，基本覆蓋了所有街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從某種意義上來看，鹽城市的做法一定程度地緩減了困難家庭的生活壓力，但并不能從根本上解除貧困。為此，有必要建立困難家庭幫扶就業(yè)體系，不僅僅是脫貧，還要建立長期的應對策略，不留任何隱患。

四是救助整合機制聯(lián)動性能不足。困境兒童的社會救助應該是全方位、多角度的，形成政府主導，社會力量參與的全面聯(lián)合救助體系。但是，當前江蘇省社會各界救助力量分散、職能交叉，各級部門職責不清晰，救助的主導力量與聯(lián)合部門不能形成有效的救助主流，協(xié)作性不強，未能充分發(fā)揮出應有的作用。如民政與衛(wèi)生部門就有一些交叉職能，往往在共有相同職能的情況下，會造成共同的不作為，互相推諉、扯皮。同時，救助的發(fā)起部門分門別類，不能有效帶動其他部門配合行動，如某企業(yè)發(fā)起一項留守兒童救助活動，因沒有現(xiàn)成的工作方式方法可以套用，需要聯(lián)系、協(xié)調政府各個部門及社會志愿者等配合行動，才能圓滿地完成此項任務。但是，中間過程因沒有固定的工作模式可以套用，從而耗費了不必要的人力、物力和財力，也間接地影響社會群體愛心救助的積極性。因此，從全局出發(fā)，迫切需要建立困境兒童社會救助的整合機制，全方位調動社會各界愛心人士的力量參與到救助困境兒童的行動上來，更好地保障兒童的基本權益得到實現(xiàn)，促進困境兒童群體健康發(fā)展。

江蘇省困境兒童施保分類體系

困境兒童施保分類的機理。所謂機理是指為實現(xiàn)某一特定功能，一定的系統(tǒng)結構中各要素的內在工作方式以及諸要素在一定環(huán)境條件下相互聯(lián)系、相互作用的運行規(guī)則和原理。江蘇省困境兒童情況多樣，救助涉及面廣，影響巨大。困境兒童的救助要聯(lián)合公安、衛(wèi)生、工會、殘聯(lián)、共青團、婦聯(lián)、NGO組織等單位，針對困境兒童群體的類別特征，采取針對性的政策，逐步形成社工人才積極干預，相關企業(yè)盡心參與，老幼互補為特色，區(qū)域整體協(xié)同的局面，探尋逐步構建家庭教育為基礎、機構服務為骨干、社區(qū)照顧為依托、城鄉(xiāng)一體化、保障制度化、組織網(wǎng)絡化、服務專業(yè)化的江蘇省困境兒童福利制度和服務體系

困境兒童施保分類體系及依據(jù)。由于困境兒童的內涵一直沒有統(tǒng)一的認定，所以對于“困境兒童”的分類，目前也存在著分歧。筆者將困境兒童的基礎類別分為孤兒、自身困境兒童、困境家庭兒童和留守兒童四個基本層次。

將困境兒童的類別分為四個層次的主要依據(jù)有：聯(lián)合國《兒童權利公約》中“兒童最大利益原則”的宗旨，《中華人民共和國未成年人保護法》、《中國兒童發(fā)展綱要（2011～2020年）》等相關法律法規(guī)，《民政部關于開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》有關精神，并結合江蘇省地方實際。

江蘇省困境兒童分類救助路徑

江蘇省困境兒童分類救助工作，可按以下四個方面實施。

滿足困境兒童基本物質生活需求。在物質生活方面，應該給予這些兒童國家規(guī)定的最低生活保障。通過政府行政手段劃片給固定社工，從財政以及福彩等資金中撥付適當費用，動態(tài)監(jiān)護困境兒童的生活狀況，及時發(fā)現(xiàn)問題，跟蹤解決，確保困境兒童的正常生活。對于困境家庭的兒童，一是當?shù)叵嚓P部門對困難職工家庭進行定期慰問，通過發(fā)放生活補助津貼、精神關愛等，讓困難家庭得到生活的保障。二是由工會主導，成立困難職工子女幫扶互助組織，在熱心員工的參與下讓困境家庭相互交流，共同尋求脫困路徑。

積極開展困境兒童的醫(yī)療工作。在醫(yī)療方面，構建江蘇省財政保障型孤兒城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。民政部門可以通過孤兒電子檔案系統(tǒng)以及基層社區(qū)社工反饋，定期進行監(jiān)督。聯(lián)合定點醫(yī)療機構設立搶救“綠色通道”，根據(jù)病情適配不同層級的定點醫(yī)院，建立困境兒童醫(yī)療救助基金制度，保障孤兒及時救治。重新整理大病保險目錄，將醫(yī)療費用的多少、治療周期的長短作為收錄標準。

對于患有重病的兒童，首先要完善新生兒和學生兒童的醫(yī)保體系，適當提高可報銷標準。另外，要加強民政政策宣傳，合理規(guī)劃、簡化申領手續(xù)，使政策的落實切實全面覆蓋貧困家庭重病兒童。其次是對一些精神疾病兒童建立積極的疾病疏導救助機制。最后，民政部門要聯(lián)合教育、婦聯(lián)等部門，針對學校的重病兒童展開定期救助活動，逐步覆蓋兒童多發(fā)的重大疾病的救助。

加強困境兒童的教育救助工作。在教育方面，對于孤兒，福利院可根據(jù)院內兒童的身體狀況，制定不同的教育方案。對于身體、智力適合上學的孩子，根據(jù)孩子意愿，在教育部門協(xié)調下，為適齡兒童及早辦理入學手續(xù)，隨班就讀。對于留守兒童，一是實行教育費用補貼和減免，對于父母有能力將其帶到工作所在城市的，放寬入學條件，全面取消借讀費。鑒于農村地區(qū)普遍缺少文化活動的情況，居委會、村委會在規(guī)劃農村建設時，應配備硬件設施以滿足此類學生的學習娛樂需求。

重視對于困境兒童的日常管理。對于因父母入刑、外出工作等原因無法受到照料的孤兒及流浪兒童等，要加強他們的日常管理工作。擴大孤兒基本生活保障制度的覆蓋對象，將“事實孤兒”納入其中。居委會、村委會確定專人與公安部門保持聯(lián)系，切實解決孩子的監(jiān)護權問題。如果爺爺奶奶或者外公外婆等有能力對該類兒童實施監(jiān)護，則要依法轉移其監(jiān)護權，但要享有與社會散居孤兒的同等待遇。如確實無人監(jiān)管，則聯(lián)系福利院，為其辦理入院手續(xù)。

對于流浪兒童，解決其迫切需求后，首要是要防止“二次流浪”。首先，公安機關接到報案后第一時間調查戶籍查找父母或監(jiān)護人。其次，建立完善的流浪人員救助制度，對兒童及時做好健康體檢，提供必要的食宿安排。再次，根據(jù)流浪兒童的具體情況，與戶籍所在地的公安機關、民政部門、社區(qū)社工、家庭等做好相應對接，共同預防“二次流浪”②。

江蘇省困境兒童救助保障措施

構建困境兒童聯(lián)席管理機制。困境兒童的救助工作，是一項涉及到民政、婦聯(lián)、殘聯(lián)、教育等多部門的復雜的系統(tǒng)性工程。多部門的合作無疑增加了管理過程中的成本，以及在多頭管理中可能存在的具體工作參差不齊甚至失職的現(xiàn)象。因此，建立一個高效、統(tǒng)一的困境兒童聯(lián)席管理機制十分必要。應在財政給予一定支持以及社會慈善力量救助的基礎上，構建以民政管理為主，婦聯(lián)、殘聯(lián)等機構聯(lián)合管理的機制，將困境兒童的工作流程化。將具體的工作和責任對應到部門，整個過程權責分明，使各部門在工作中避免出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象，從而提高各部門的管理能力和水平。困境兒童聯(lián)席管理機制的運行，能夠使各部門在對困境兒童的救助工作中信息資源共享，通過信息資源的共享避免行政資源的浪費，集中力量解決困境兒童最迫在眉睫的難題，使他們走出困境，健康成長。

推動困境兒童立法進程。從國外經驗看，英國、美國等多數(shù)發(fā)達國家都有詳盡的兒童救助法規(guī)，因此需要制定和完善相關法律。根據(jù)時代的需要建立完善的社會福利法律體系，制定專門的法律法規(guī)是第一步，比如《兒童福利法》、《殘疾人福利法》等，在此基礎上進行不斷的修改和完善，最終形成兒童福利法律體系。

在我國現(xiàn)有的法律體系中，還未有一部法律，能夠明確困境兒童福利的相關主體和各自責任、困境兒童福利的內容、經費來源渠道、財政投入比例與執(zhí)行標準、管理和監(jiān)督體制等相關事宜。因為缺乏明確的法律依據(jù)，這就導致了對于困境兒童救助的日常工作不能起到規(guī)范及指導作用。就我國具體情況而言，在制定了系統(tǒng)的法律法規(guī)以后，還應出臺對于細分后的困境兒童救助工作能夠起到指導作用的各種具體法規(guī)。

建立長效穩(wěn)定的經費保障機制。近年來，江蘇省對于困境兒童救助工作的投入力度在不斷加大。但是相較于發(fā)達國家的某些地區(qū)以及實際需要，江蘇省對于困境兒童救助工作的投入力度還遠遠不夠。政府應努力實現(xiàn)在困境兒童救助工作方面的經費投入取得突破性進展并呈遞增趨勢。針對江蘇省各地區(qū)并不均衡的發(fā)展狀況，財政上也應有差別性的措施。對于一些特別困難的地區(qū)，應成立重點專項基金給予資助。由于各地的經濟發(fā)展水平、生活消費水平都有所不同，對經費的發(fā)放，也應該有科學化的標準，使經費的發(fā)放透明、公開。

充分激發(fā)非政府組織的活力。困境兒童的救助工作，不僅是政府相關部門的責任，更應是全社會的責任。江蘇省困境兒童工作情況復雜，涉及面廣，涉及兒童人口多，尤其是不同層次的困境兒童更需要社會力量的大力幫助與管理。在堅持以政府主導、社會參與的基礎上，應當充分發(fā)揮非政府組織的活力，逐漸改變困境兒童福利工作模式由完全的政府責任模式轉變?yōu)樯鐣＠Ｊ剑鸩酵菩?ldquo;政府購買”服務，充分調動民間力量，鼓勵慈善機構以及相關福利組織、愛心企業(yè)參與到困境兒童的救助工作之中。政府由服務的直接提供者，轉變?yōu)殚g接的管理者，進行監(jiān)督和評估，而具體工作由非政府組織和機構承擔。

加強專業(yè)服務人才隊伍建設。首先我們要確保參與困境兒童救助工作人員專業(yè)技能過硬。困境兒童工作是直接面向兒童的工作，兒童救助的組織隊伍應當涵蓋多個方面的人才，比如醫(yī)療康復、殘疾康復、心理康復、兒童社會工作和特教。組織人才的引進應當有針對性，有能力的組織機構也可以開展相關資質培訓，提高工作人員的專業(yè)化水平。其次，對于專業(yè)化的優(yōu)秀人才，應當有適當?shù)墓膭钫?，在資金允許的基礎上，應適當提高兒童救助工作人員的福利待遇，如提高工資、提供優(yōu)惠的落戶條件等，從物質上對專業(yè)化的人才進行激勵和吸引，從而提升專業(yè)服務隊伍的人才素質。最后，對于現(xiàn)有的工作人員，要逐步地進行專業(yè)化的訓練，使他們多年的實踐經驗與科學的理論知識相結合，從而更好地做好困境兒童救助工作。

（作者分別為河海大學公共管理學院教授，河海大學公共管理學院碩士研究生）

【注釋】

①李敬：“以‘困境兒童’理念來確立兒童福利政策框架”，《中國殘疾人》，2013年第9期。

②王思斌：“流浪兒童救助保護能力的建設”，《中國青年政治學院學報》，2005年第6期。

責編 /張蕾