中國政法大學(xué)法學(xué)院教授 郎佩娟
【摘要】在政府系統(tǒng)，容錯糾錯機制是指：當(dāng)政府官員因改革創(chuàng)新、主動作為而出現(xiàn)過錯時，政府系統(tǒng)要有容受和糾正這類過錯的制度機制，以鼓勵改革創(chuàng)新和行政有為。在肯定容錯糾錯正當(dāng)性的同時，也要看到容錯糾錯機制適用的風(fēng)險。文章在討論容錯糾錯機制價值的基礎(chǔ)上，分析了容錯糾錯機制的可能風(fēng)險，提出了對風(fēng)險實施管控的路徑。
【關(guān)鍵詞】容錯糾錯機制 改革創(chuàng)新 風(fēng)險 管控
【中圖分類號】D6 【文獻標(biāo)識碼】A
十二屆全國人大四次會議《政府工作報告》在“加強政府自身建設(shè)，提高施政能力和服務(wù)水平”題目下，提出“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”。這是我國首次在中央政府工作報告中提出健全容錯糾錯機制。在這里，“容”有容受、容諒、容耐的意思。在政府系統(tǒng)，容錯糾錯機制是指：當(dāng)政府官員因改革創(chuàng)新、主動作為而出現(xiàn)過錯時，政府系統(tǒng)要有容受和糾正這類過錯的制度機制，以鼓勵改革創(chuàng)新和行政有為。在肯定容錯糾錯正當(dāng)性的同時，也要看到容錯糾錯機制適用的風(fēng)險。本文在討論容錯糾錯機制價值的基礎(chǔ)上，分析了容錯糾錯機制的可能風(fēng)險，提出了對風(fēng)險實施管控的路徑。
容錯糾錯機制提出的兩大背景及價值
背景一，改革創(chuàng)新。改革創(chuàng)新是本屆黨中央和中央政府全力推進的大業(yè)。這可以通過兩個歷史文件加以證實。第一個是2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，第二個是2015年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》。為什么黨中央和中央政府如此重視改革創(chuàng)新？因為“綜合國力競爭說到底是創(chuàng)新的競爭”①，要提高我國的綜合國力，推動國家和民族向前發(fā)展，就要“深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，推動科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、企業(yè)創(chuàng)新、市場創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等，加快形成以創(chuàng)新為主要引領(lǐng)和支撐的經(jīng)濟體系和發(fā)展模式”。②改革創(chuàng)新是一種價值追求，更是提高綜合國力和惠及國人的必由之路。但是，任何改革創(chuàng)新都有一定的風(fēng)險，容錯糾錯機制的價值之一就是為改革創(chuàng)新提供保障，保護改革創(chuàng)新者的積極性。因為，不保護改革創(chuàng)新者的積極性，改革創(chuàng)新也就失去了原動力。
背景二，革除庸政懶政怠政。從嚴(yán)治黨、建立責(zé)任政府是本屆黨中央和中央政府堅定不移的目標(biāo)。2014年12月，習(xí)近平總書記在江蘇調(diào)研時首次將“四個全面”并提，形成了全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局。全面從嚴(yán)治黨治政旨在加強執(zhí)政黨自身建設(shè)，建設(shè)人民滿意的廉潔政府。但是，一段時期以來，一些黨政官員把從嚴(yán)治黨治政與“做事”相關(guān)聯(lián)，認(rèn)為做事就可能出事，出事就可能被查處問責(zé)，因此“只要不出事，寧愿不做事”，黨政機關(guān)出現(xiàn)庸政懶政怠政式腐敗。實際上，從嚴(yán)治黨治政與官員做事是兩個問題，做事不必然導(dǎo)致出事，出事也不必然導(dǎo)致被查處問責(zé)。但是，做事確有出錯的可能，如果出錯后不問青紅皂白一律查處問責(zé)，不利于保護有責(zé)任心、有擔(dān)當(dāng)、積極做事的官員。因此，容錯糾錯機制的另一價值就是有效保護認(rèn)真負責(zé)履職做事官員的積極性，使之不因認(rèn)真負責(zé)履職做事而動輒得咎。
容錯糾錯機制的可能風(fēng)險
從社會規(guī)律看，由于社會生活紛繁復(fù)雜，任何制度機制或者公共政策的推出都可能是雙刃劍，容錯糾錯機制也不例外。也就是說，容錯糾錯機制可能存在一些風(fēng)險，這些風(fēng)險包括過錯本身的風(fēng)險和容錯糾錯機制的適用風(fēng)險。
過錯本身的風(fēng)險。從容錯糾錯機制提出的背景看，改革創(chuàng)新和行政有為是該機制適用的主要領(lǐng)域。改革創(chuàng)新的本義就是做前人沒有做過的事，這的確不能保證每個改革創(chuàng)新之舉都正確、都成功，因而要允許先行先試，允許過錯失誤。但是，過錯畢竟是過錯。如果這個過錯足夠大，就會引發(fā)一系列風(fēng)險，包括政治風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、社會風(fēng)險、個人風(fēng)險和道德風(fēng)險等。
政治風(fēng)險在國際法上多被定義為“不可抗力”，例如戰(zhàn)爭、政局變動、恐怖主義等。在我國，改革創(chuàng)新舉措不至引發(fā)大的政治風(fēng)險，但改革創(chuàng)新舉措失誤而引發(fā)局部社會安全事件卻是可能的。經(jīng)濟風(fēng)險包括個人財產(chǎn)風(fēng)險、企業(yè)經(jīng)濟風(fēng)險、社會經(jīng)濟風(fēng)險、國家經(jīng)濟風(fēng)險等，改革創(chuàng)新舉措失誤而導(dǎo)致經(jīng)濟風(fēng)險是可能的。社會風(fēng)險根植于社會問題，表現(xiàn)形式紛繁復(fù)雜，改革創(chuàng)新舉措失誤可能引發(fā)社會風(fēng)險，例如犯罪、黑社會活動等。個人風(fēng)險是個人遭受損失的可能性，例如疾病、事故、家庭變故等。個人風(fēng)險產(chǎn)生的原因多種多樣，包括非理性原因、基本知識原因、信息面原因、生理心理原因、自然原因、社會原因等。前四個原因?qū)儆趥€人內(nèi)在原因，與改革創(chuàng)新舉措無關(guān)，最后一個原因?qū)儆谏鐣L(fēng)險對個體的不利影響，與改革創(chuàng)新舉措失誤相關(guān)。前四個原因?qū)儆趥€人內(nèi)在原因，與改革創(chuàng)新舉措無關(guān)，最后一個原因?qū)儆谏鐣L(fēng)險對個體的不利影響，與改革創(chuàng)新舉措失誤相關(guān)。道德風(fēng)險是指道德行為的不確定性，這種不確定性既可以是個體行為引發(fā)的個體道德風(fēng)險，也可以是社會政策引起的社會道德風(fēng)險。前者的防范基于個體自律，與改革創(chuàng)新舉措無關(guān)，后者則與改革創(chuàng)新舉措失誤有關(guān)。
容錯糾錯機制的適用風(fēng)險。容錯糾錯機制的適用與決策追責(zé)制存在一定的緊張關(guān)系。如前所述，容錯糾錯機制適用的主要領(lǐng)域是改革創(chuàng)新和行政有為。在程序上，無論是改革創(chuàng)新還是行政有為，都要“先決策，后行動”，絕不能搞頭腦發(fā)熱和臨時動議。據(jù)此，容錯糾錯機制的實質(zhì)是容許決策失誤。但是，決策追責(zé)制是近些年來我國政治、行政改革力推的舉措，意在將行政責(zé)任追究覆蓋到包括決策、執(zhí)行在內(nèi)的全部行政活動，建立責(zé)任政府。
有關(guān)決策追責(zé)制的權(quán)威性文件：一是中國共產(chǎn)黨十八大報告，提出要“堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立健全決策問責(zé)和糾錯制度”；二是《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任”；三是中共中央 國務(wù)院《法治政府建設(shè)實施綱要（2015~2020年）》，提出要“嚴(yán)格決策責(zé)任追究。決策機關(guān)應(yīng)當(dāng)跟蹤決策執(zhí)行情況和實施效果，根據(jù)實際需要進行重大行政決策后評估。健全并嚴(yán)格實施重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的黨紀(jì)政紀(jì)和法律責(zé)任”。這些權(quán)威性文件釋放出的明顯信號是：決策失誤也是要被追責(zé)的，尤其是要對決策嚴(yán)重失誤、重大決策失誤進行追責(zé)，甚至是責(zé)任倒查、終身追責(zé)。
問題在于，既要容許決策失誤，又要實行決策追責(zé)制，兩者的關(guān)系到底如何處理？兩者關(guān)系處理得好，會形成制度互補，提高我國決策科學(xué)化、民主化、法治化程度，并減少決策失誤；兩者關(guān)系處理不好，可能導(dǎo)致該容許的決策失誤未被容許，不該容許的決策失誤被容許；該追責(zé)的決策失誤未被追責(zé)，不該追責(zé)的決策失誤被追責(zé)，這樣反而會降低決策民主化、科學(xué)化、法治化程度，同時可能導(dǎo)致更多的決策遲緩。
為了解決上述問題，必須化解容錯糾錯機制與決策追責(zé)制的緊張關(guān)系。如果說容錯糾錯機制的實質(zhì)是容許決策失誤，則健全容錯糾錯機制的實質(zhì)就是完善決策追責(zé)制，其方向就是建立決策免責(zé)制，為改革創(chuàng)新和行政有為預(yù)留出口，辟出空間。
容錯糾錯機制適用風(fēng)險管控
分析容錯糾錯機制可能風(fēng)險的目的是規(guī)避風(fēng)險，而規(guī)避風(fēng)險就需要進行風(fēng)險管控。通過風(fēng)險管控，使容錯糾錯機制的價值真正得以實現(xiàn)。風(fēng)險管控的路徑很多，本文主要從兩方面進行討論。
為容錯糾錯機制設(shè)限。設(shè)限是指為容錯糾錯機制的適用設(shè)定限度，厘清哪些決策失誤可以容，哪些決策失誤不能容。由于社會生活復(fù)雜和行政決策領(lǐng)域?qū)挿海灰涣信e出哪些決策失誤可以容是不科學(xué)、不實用的。比較可行的方法是規(guī)定負面清單，即規(guī)定哪些決策失誤不能容，對列入負面清單的決策失誤追究責(zé)任，對未列入負面清單的決策失誤一般不追究責(zé)任。對此問題，本文僅作一些粗線條的討論。
第一，決策嚴(yán)重失誤不能容錯。決策嚴(yán)重失誤是從失誤程度角度劃分的追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，決策嚴(yán)重失誤要被追責(zé)。但是，什么是嚴(yán)重失誤，什么是不嚴(yán)重失誤，目前學(xué)界和實務(wù)界并未形成共識，也并未提出統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)?？傮w而言，決策失誤程度與風(fēng)險等級呈正相關(guān)性，即決策失誤愈嚴(yán)重，風(fēng)險等級就愈高。當(dāng)然，對風(fēng)險等級的評估也帶有主觀性，不同的人、從不同的角度、使用不同的分析技術(shù)所作出的評估都可能不一樣。解決這個問題的方法就是在可能的基礎(chǔ)上達成最低限度的共識，得出各種意見之間的最大公約數(shù)，這個最大公約數(shù)就是“共存”，即共同的安全與存在。共存的內(nèi)容主要有三，一是個體生命、健康的保障；二是社會共同體的存續(xù)，包括公共安全、社會發(fā)展必須的物質(zhì)基礎(chǔ)、環(huán)境安全等，三是國家共同體的安全與存續(xù)（國家安全）。結(jié)論是，如果決策損害了共存，則證明決策有嚴(yán)重失誤，這種決策失誤不能被容錯。
第二，重大決策失誤不能容錯。重大決策失誤是從決策涉及面、決策涉及利益的角度劃分的追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，涉及面大、涉及利益帶有根本性的決策失誤要被追責(zé)。目前，學(xué)界對什么是重大決策多有討論。從增加法律可操作性的角度，法學(xué)界多主張在成文法中對重大決策作列舉性規(guī)定。實際情況是，我國有不少地方立法對重大決策的概念和事項作了界定。結(jié)論是，重大決策失誤會損害為數(shù)眾多人的根本利益，這種決策失誤不能被容錯。
第三，不經(jīng)法定程序作出重大決策不能容錯。不經(jīng)法定程序作出重大決策是從決策程序角度劃分的追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出了作出重大決策的五個程序，即公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定。在重大決策作出過程中，這五個程序一個都不能少，少了就要被追責(zé)。適用這一標(biāo)準(zhǔn)追責(zé)，追責(zé)要同時沿兩個方向進行。一是沿決策行為的方向，對不經(jīng)法定程序作出重大決策的決策者實行問責(zé)。二是沿重大決策的方向，如果該重大決策尚未執(zhí)行，則該重大決策不能執(zhí)行，需要啟動程序補正；如果該重大決策正在執(zhí)行，則執(zhí)行過程應(yīng)當(dāng)中止，經(jīng)決策評估后再決定是繼續(xù)執(zhí)行還是終止執(zhí)行；如果該重大決策已執(zhí)行完畢并導(dǎo)致?lián)p害性后果，則應(yīng)當(dāng)啟動責(zé)任倒查機制。以程序是否合法作為決策追責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，操作起來相對容易。因為，在許多時候，重大決策的內(nèi)容是否正確在短時間內(nèi)是無法判斷的，需經(jīng)歷史周期的檢驗，但重大決策的制定程序是否合法很容易判斷。為了以程序正義保證決策民主化、科學(xué)化，凡不經(jīng)法定程序作出重大決策的行為都不能容許，都要被追究行政責(zé)任，從而使決策者養(yǎng)成遵守決策法定程序的自覺，尤其是重大決策不能搞“拍腦瓜”式?jīng)Q策。
為容錯糾錯機制配置系統(tǒng)制度。容錯糾錯機制對于鼓勵創(chuàng)新和行政有為確有存在的必要。但是，過錯畢竟是過錯，有過錯就可能引發(fā)風(fēng)險，損害信賴?yán)?，降低政府公信力。這就是說，容錯糾錯機制不能沒有，也不能不用，但是要少用，少用某種程度上意味著必須減少決策失誤。因此，只有將容錯糾錯機制與減少決策失誤制度配套使用，才能體現(xiàn)出制度的科學(xué)性和完整性。改革開放以來，學(xué)界（尤其是政策科學(xué)）和實務(wù)界對如何減少決策失誤有諸多討論，并達成諸多共識，認(rèn)為減少決策失誤的主要路徑有三：一是在決策制定階段嚴(yán)守決策制定的法定程序，包括“決策風(fēng)險評估程序”；二是重大決策或者創(chuàng)新性決策在實施前進行小范圍試驗，根據(jù)試驗效果確定決策走向；三是決策執(zhí)行后進行跟蹤評估，視評估結(jié)論進行決策調(diào)整。
其一，決策風(fēng)險評估制度。決策風(fēng)險評估制度是近些年來為適應(yīng)決策科學(xué)化和應(yīng)對突發(fā)事件的要求而推出的一項制度。決策風(fēng)險評估是指運用各種分析工具對決策可能存在的政治風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、社會風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險等進行評價預(yù)測，并根據(jù)預(yù)測結(jié)論對可能引發(fā)的風(fēng)險采取必要的防范措施，將決策風(fēng)險降至最小。當(dāng)前，我國經(jīng)濟下行壓力增大，在這樣的經(jīng)濟走勢下，多年累積的社會問題，例如公權(quán)力失范、社會分配不公、道德缺失、食品安全危機、環(huán)境污染等社會問題可能加劇，引發(fā)社會風(fēng)險的壓力也隨之加大。因此，政府決策必須進行全面而充分的風(fēng)險評估。
其二，決策小范圍試驗制度。重大決策或者創(chuàng)新性決策在大范圍實施前，務(wù)必要進行小范圍試驗。不經(jīng)小范圍試驗而直接在大范圍實施，一旦決策失誤，將會使整個社會遭受不可逆轉(zhuǎn)的巨大損失。在這方面，我國從中央到地方都已有嘗試，且效果良好。例如，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會明確提出對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者實行嚴(yán)格賠償制度。為此，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2015年12月3日發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，確定了改革試點工作和試行時間表。從2015年至2017年在全國部分省份試點，2018年開始在全國試行，2020年力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。這一制度的建立對于生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和加快推進生態(tài)文明建設(shè)具有重大意義。
其三，重大決策后評估制度。重大決策后評估是指跟蹤決策執(zhí)行情況和實施效果，并根據(jù)決策執(zhí)行的具體情況對原決策作出修正、完善或者終止執(zhí)行等處理。目前，我國一些地方政府或者政府部門已開始進行重大決策后評估實踐。例如，貴州省地礦局2014年開始推行重大決策后評估制度，重點評估全局基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投融資、礦業(yè)開發(fā)、對外合作等方面的重大項目。評估由專業(yè)機構(gòu)獨立進行，分為準(zhǔn)備、實施、報告三個階段，內(nèi)容主要包括項目成本與效益、近期效果和長遠影響、實施過程中存在的問題、問題原因分析等。評估報告是決策修正、暫緩執(zhí)行或者停止執(zhí)行的重要依據(jù)。重大決策后評估制度根據(jù)決策執(zhí)行效果進行決策調(diào)整，針對性強，符合實踐論，不失為一項內(nèi)容科學(xué)、行之有效的制度。
【注釋】
①②習(xí)近平總書記2015年5月27日在華東7省市黨委主要負責(zé)同志座談會上的講話。
責(zé)編/王坤娜
