美國金融監(jiān)管的主要特點及問題

嚴(yán)格健全的法律體系。美國十分注重金融立法，是世界上金融法規(guī)最為嚴(yán)密也最為龐雜的國家，聯(lián)邦政府和各州的立法機(jī)構(gòu)都出臺有金融監(jiān)管法規(guī)。每一次金融監(jiān)管改革也都是立法先行。得益于此，銀行、證券和保險等各個金融領(lǐng)域都能有章可循。主要法案包括相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)法，如《聯(lián)邦儲備法》、《銀行控股公司法》等，金融市場發(fā)展和監(jiān)管改革法案，如《證券法》《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》《多德-弗蘭克法》等。

重視金融機(jī)構(gòu)的自我控制和行業(yè)自律。美國監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)本身具有內(nèi)部風(fēng)險預(yù)測、計量控制能力和豐富的經(jīng)營經(jīng)驗，因此其監(jiān)管原則是盡量放松對金融業(yè)務(wù)、金融創(chuàng)新的限制，盡可能先讓機(jī)構(gòu)自己進(jìn)行風(fēng)險控制。例如，負(fù)責(zé)美國銀行存款保險的聯(lián)邦存款保險公司身兼兩任，既是保險公司，又是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。美國證券市場監(jiān)管框架的第二個層次是行業(yè)自律。美國主要證券交易所、全美證券交易商協(xié)會、清算公司作為自律組織都有責(zé)任監(jiān)督市場交易及其成員活動。

金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多、權(quán)利交疊。美國的金融監(jiān)管架構(gòu)由眾多且權(quán)利交疊的聯(lián)邦和州監(jiān)管機(jī)構(gòu)構(gòu)成。這一架構(gòu)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)對金融危機(jī)和金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新規(guī)避監(jiān)管的循環(huán)往復(fù)中形成。當(dāng)金融危機(jī)出現(xiàn)時，在大多情況下聯(lián)邦和州立法者選擇建立新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來應(yīng)對，而不是擴(kuò)展現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管轄范圍，因此機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷增加。有研究顯示，若假設(shè)一個金融控股公司在50個州運營，經(jīng)營所有的金融業(yè)務(wù)，其將至少受到來自9家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)管。而且由于監(jiān)管目標(biāo)和關(guān)注的風(fēng)險點不同，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在信息披露、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管審查等方面存在差異。金融機(jī)構(gòu)在接受多家機(jī)構(gòu)監(jiān)管過程中，浪費了大量時間和金錢，大幅增加了金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營成本。

名義上的功能監(jiān)管，實際上的實體監(jiān)管。從20世紀(jì)下半葉開始，美國金融產(chǎn)品在銀行、證券和保險業(yè)之間的區(qū)別日益模糊，混業(yè)經(jīng)營趨勢日漸明顯。美國監(jiān)管面臨從主要基于實體監(jiān)管的體系向采取更加功能化監(jiān)管手段的體系轉(zhuǎn)變的壓力。功能監(jiān)管的重點是基于金融業(yè)務(wù)類型而非機(jī)構(gòu)類型對監(jiān)管對象進(jìn)行劃分，關(guān)注的是金融機(jī)構(gòu)所從事的經(jīng)營活動，而不是機(jī)構(gòu)本身，即不管是銀行、保險公司或證券公司，如果經(jīng)營同樣的業(yè)務(wù)，都應(yīng)受到相同的監(jiān)管。1999年，美國國會認(rèn)為舊的監(jiān)管制度已不足以應(yīng)對金融機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新所帶來的挑戰(zhàn)，并為此頒布了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》。該法案廢除了大多數(shù)阻止保險、銀行和證券金融機(jī)構(gòu)跨業(yè)經(jīng)營的法律法規(guī)，如《格拉斯-斯蒂格爾法》、《銀行控股公司法》等。但法案保留了所有現(xiàn)存的州和聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)，僅對其監(jiān)管職責(zé)做出了細(xì)微調(diào)整。在單個金融機(jī)構(gòu)可以提供多種金融產(chǎn)品（包括不屬于傳統(tǒng)范疇的混合產(chǎn)品）時，《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》并沒有真正提升金融監(jiān)管的有效性，而是試圖通過一些條款將金融產(chǎn)品劃入“適當(dāng)?shù)?rdquo;接受功能監(jiān)管的子公司，但并不成功。同時，該法案本身還包含了證明功能監(jiān)管不可能實現(xiàn)的大量例外條款?？傮w上，美國金融監(jiān)管只在對金融控股公司的監(jiān)管上實現(xiàn)了小范圍的功能性監(jiān)管，如證券交易委員會監(jiān)管金融控股公司的每個“接受功能監(jiān)管的子公司”的業(yè)務(wù)活動。因此，真正意義上的功能性監(jiān)管并沒有實現(xiàn)。

廣泛的監(jiān)管競爭，誘發(fā)監(jiān)管松懈。在多頭監(jiān)管體系下，美國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間存在監(jiān)管權(quán)力和資源方面的競爭，從而導(dǎo)致了監(jiān)管松綁和監(jiān)管容忍度的提升。雖然這在一定程度上為金融創(chuàng)新創(chuàng)造了條件，但金融風(fēng)險也隨之提高。具體而言，一方面，為了吸引金融機(jī)構(gòu)到本州注冊，各州傾向于在最低資本要求、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、投資者保護(hù)義務(wù)、董事權(quán)責(zé)、公司解散條件與程序等方面對金融機(jī)構(gòu)“松綁”，甚至給予其不合理的自由決定權(quán)。例如，1985年《特拉華州公司法》規(guī)定，公司董事違反謹(jǐn)慎義務(wù)導(dǎo)致公司和投資者權(quán)益受到損失的，公司可以通過修改章程免除董事的賠償責(zé)任。之后，這一做法被超過30個州效仿。另一方面，為了留住已進(jìn)駐的金融機(jī)構(gòu)，各州監(jiān)管者面對在本州注冊的金融機(jī)構(gòu)違法時，傾向于容忍違法行為，甚至濫用行政救濟(jì)，幫助其渡過難關(guān)。

加強(qiáng)監(jiān)管信息交流，但效果有限。聯(lián)邦和州層面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間均存在信息交流不暢的問題。各州政府以保護(hù)商業(yè)秘密為由，拒絕向其他州開放轄區(qū)內(nèi)的金融監(jiān)管信息。為解決各自為政的格局，各州政府之間成立了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如州銀行監(jiān)管局聯(lián)席會議等，但這些機(jī)構(gòu)只是搭建了交流合作平臺，本身并沒有執(zhí)行權(quán)，信息交流并沒有因此得到實質(zhì)性改善。同樣，美國國會與聯(lián)邦政府也一直試圖改變聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間信息交流不暢的狀況。例如，美國國會在1979年就建立了金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查委員會，負(fù)責(zé)統(tǒng)一金融機(jī)構(gòu)在接受聯(lián)邦檢查時的準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)和信息報送格式。然而，由于職責(zé)范圍僅限于監(jiān)管檢查的協(xié)調(diào)，聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查委員會在提升監(jiān)管合作發(fā)面的作用有限。