【摘要】PEEL評估是英國朝警察工作全貌與復(fù)雜性評估邁出的重要一步。評估由英國女王陛下警務(wù)監(jiān)察署獨(dú)立執(zhí)行，采用各種專項(xiàng)檢查的數(shù)據(jù)資料以及分級評估和描述性評估方法，對英國警察隊(duì)伍的效率、效能、合法性以及領(lǐng)導(dǎo)力因素進(jìn)行考核，確保隊(duì)伍能夠科學(xué)有效、經(jīng)濟(jì)合理地實(shí)現(xiàn)預(yù)防打擊犯罪、保護(hù)人民的最終目標(biāo)。
【關(guān)鍵詞】PEEL評估警察 績效考核 分級評估 描述性評估
【中圖分類號】D73/77 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
2015年初，我國開始了全面深化公安改革的進(jìn)程，隨著改革的逐漸深入，如何對公安民警進(jìn)行績效考核成為困擾相關(guān)管理部門的重要課題。無獨(dú)有偶，英國自2010年保守黨和自由民主黨聯(lián)合執(zhí)政以來，警察管理體制也經(jīng)歷了大規(guī)模的改革，其中，針對警察績效考核的PEEL評估制度無疑是其中最大的亮點(diǎn)之一。目前國內(nèi)對英國警察的PEEL評估改革尚無推介，本文將對PEEL評估的實(shí)施機(jī)構(gòu)、評估內(nèi)容與方法進(jìn)行簡要述評，希望能為我國公安系統(tǒng)的績效考核改革提供借鑒。
PEEL評估的實(shí)施機(jī)構(gòu)
PEEL評估由英國女王陛下警務(wù)監(jiān)察署（簡稱HMIC）負(fù)責(zé)實(shí)施。HMIC是根據(jù)1856年英國《郡市警察法》建立的，其法律職責(zé)包括：擬定框架，檢查英格蘭與威爾士境內(nèi)警察隊(duì)伍的效率和效能，形成并發(fā)布相關(guān)報(bào)告；與英國皇家檢察署、監(jiān)獄與國家緩刑機(jī)構(gòu)等其他刑事司法監(jiān)察團(tuán)協(xié)同工作；監(jiān)督對警察隊(duì)伍的投訴；列席針對警察局長和其他總警司以上高級警官的不當(dāng)行為訴訟會議或聽證會的陪審團(tuán)；向警察與犯罪專員提供關(guān)于罷免高級警官、要求其退休或辭職的書面意見等。出于檢查目的，HMIC有權(quán)獲取警務(wù)文件和進(jìn)入警察辦公場所，警察局長需要向監(jiān)察員提供相關(guān)信息、文件、證據(jù)或其他東西，確保監(jiān)察員能夠進(jìn)入相關(guān)辦公場所。在沒有合理耽擱理由的情況下，警察局長必須在監(jiān)察員提出要求后盡快滿足其要求。監(jiān)察員有權(quán)將其職能委托給其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)。除此之外，HMIC還擁有與其他公共機(jī)構(gòu)合作或是向后者提供協(xié)助的權(quán)力。
2014年以前，HMIC對英國43支警察隊(duì)伍主要進(jìn)行主題檢查，重在識別警察隊(duì)伍中存在的好的做法與具體問題，提供與警務(wù)的具體方面相關(guān)的詳細(xì)評判，但這種檢查無法提供對警察工作各方面的全面評估。為了彌補(bǔ)這種缺憾，從2014年開始，HMIC開始對英國警務(wù)的總體情況以及43支警察隊(duì)伍各自的績效表現(xiàn)進(jìn)行綜合評估。由于評估涉及隊(duì)伍的效率（Effectiveness）、效能（Efficiency）與合法性（Legality）等方面，被稱為PEEL評估（一則為三個單詞的首字母縮寫；二則向現(xiàn)代警察之父羅伯特·皮爾致敬）。為了彌補(bǔ)并促進(jìn)PEEL年度評估，之前的各種主題檢查仍將繼續(xù)進(jìn)行。
PEEL評估的資料與數(shù)據(jù)來源
PEEL評估包括效率、效能、合法性三大支柱，每個支柱下都預(yù)先擬定了一系列的問題（詳見下文）。HMIC需要根據(jù)這些問題對英國43支警察隊(duì)伍各方面的績效表現(xiàn)進(jìn)行評估。監(jiān)察員必須通過自己的專業(yè)判斷，根據(jù)所獲取的各種證據(jù)對每支警察隊(duì)伍進(jìn)行正面和負(fù)面的評估，這些證據(jù)來自PEEL評估發(fā)布前12個月英國不同職能機(jī)構(gòu)（包括HMIC自身）對警察隊(duì)伍的各種檢查所獲取的報(bào)告和數(shù)據(jù)，包括犯罪調(diào)查，等值服務(wù)評估，戰(zhàn)略警務(wù)要求評估，警察正直與腐敗調(diào)查，家暴、犯罪、拘押與兒童保護(hù)調(diào)查，英格蘭與威爾士犯罪調(diào)查，受害人滿意度調(diào)查，以及犯罪數(shù)據(jù)完整性調(diào)查等。比方說，對效率支柱下第三個問題“在保護(hù)弱者不受傷害、支持受害人方面效率如何”的回答，證據(jù)來自英國內(nèi)務(wù)部實(shí)施的“家暴、拘押、犯罪和兒童保護(hù)檢查”；對效能支柱下所有問題的回答，證據(jù)都來自HMIC的主題檢查“等值服務(wù)調(diào)查”報(bào)告；對合法性支柱下第三個問題“與所服務(wù)的不同社區(qū)的關(guān)系”的回答，數(shù)據(jù)來自英國國家統(tǒng)計(jì)署最新發(fā)布的“年度犯罪調(diào)查和受害人滿意度調(diào)查”。
需要指出的是，如果HMIC認(rèn)為缺乏足夠有力的證據(jù)，就不會試圖回答相關(guān)的問題。HMIC有時無法獲得所有警察隊(duì)伍同一主題的檢查報(bào)告，比如說在評估前的12個月內(nèi)，有些警察隊(duì)伍并未受到兒童保護(hù)或拘押方面的調(diào)查，這就意味著沒有HMIC可以從中獲取證據(jù)的相關(guān)報(bào)告，對此，HMIC會如實(shí)指出。如果某支隊(duì)伍在首次檢查后被要求復(fù)查，那么HMIC會使用從復(fù)查中得到的證據(jù)補(bǔ)充從原始檢查報(bào)告中得到的證據(jù)。此外，對于從各種檢查報(bào)告中獲得的證據(jù)，HMIC會謹(jǐn)慎地不加解釋或改變其初始評論，以免使PEEL評估與基礎(chǔ)檢查報(bào)告不相一致。這些做法確保了PEEL評估的客觀性與可信度。
PEEL評估的具體內(nèi)容及方法
PEEL評估的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容取決于持續(xù)的咨詢，咨詢對象包括警察隊(duì)伍、公眾，以及各種利益相關(guān)者，HMIC將根據(jù)咨詢結(jié)果合理設(shè)置評估中三大支柱需要回答的各種問題。通過回答這些預(yù)先擬定的問題，HMIC對每支警察隊(duì)伍分別得出一份詳細(xì)的評估報(bào)告；在此基礎(chǔ)上，再對英國警察和警務(wù)的總體狀況得出一份綜合報(bào)告，并提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。每支警察隊(duì)伍的PEEL評估報(bào)告必須符合監(jiān)察員們達(dá)成共識的架構(gòu)、內(nèi)容和表達(dá)方式，以方便比較。
具體來說，PEEL評估包括“HMIC評估”、“支柱評估”、“問題總結(jié)”三部分內(nèi)容，處于核心地位的是“支柱評估”。支柱評估所使用的各級指標(biāo)如表1所示。
從表1可以看出，效能支柱主要評估警察隊(duì)伍從所獲得的資源中產(chǎn)生最大化收益的能力。為此，隊(duì)伍必須編制合理的財(cái)務(wù)計(jì)劃，開源節(jié)流，平衡預(yù)算，并使其處于地方警察與犯罪專員的監(jiān)督之下；隊(duì)伍對資源（包括警
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力資源）的配置利用必須符合地方“警察與犯罪計(jì)劃”所設(shè)定的目標(biāo)，符合地方納稅人的利益需求；隊(duì)伍必須創(chuàng)新工作方法，在財(cái)力所能及的范圍之內(nèi)提供可持續(xù)性服務(wù)。
表1：英國PEEL評估的效能支柱及兩級評估指標(biāo)
效率支柱主要評估警察隊(duì)伍確保人民安全、減少犯罪的能力。這方面的考核主要集中在兩個層面：地方警務(wù)層面主要預(yù)防打擊犯罪與反社會行為、保護(hù)犯罪受害人、預(yù)防重復(fù)犯罪等；國家警務(wù)層面主要預(yù)防打擊嚴(yán)重犯罪和有組織犯罪。
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表2：英國PEEL評估的效率支柱及兩級評估指標(biāo)
合法性支柱主要評估警察隊(duì)伍能否獲得公眾的贊同，能否始終以公正、合理、有效、合法的方式行事，包括能否遵守警察權(quán)方面的法律規(guī)定和程序規(guī)定；隊(duì)伍及其成員的道德、行為是否符合規(guī)范；民眾對警察的信任和滿意度；以及警察隊(duì)伍能否為其成員謀取福利等。從2015年開始，PEEL評估新增了對警察隊(duì)伍領(lǐng)導(dǎo)力（Leadership）方面的評估?？己说囊患壷笜?biāo)為“隊(duì)伍在多大程度上得到了有效的領(lǐng)導(dǎo)？”二級指標(biāo)包括包括：隊(duì)伍對目前各級領(lǐng)導(dǎo)力的狀況了解得如何？隊(duì)伍能否為組織的未來方向提供清晰而令人信服的判斷？隊(duì)伍如何開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)力、激勵成員的參與？領(lǐng)導(dǎo)者在多大程度上改善了隊(duì)伍的效益、效力與合法性？領(lǐng)導(dǎo)力維度的加入使PEEL評估變得更加全面。
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表3：英國PEEL評估的合法性支柱及兩級評估指標(biāo)
對于上述問題，HMIC需要做出兩類評估：分級評估和描述性評估。描述性評估只對警察隊(duì)伍某方面的表現(xiàn)進(jìn)行描述，不進(jìn)行分級。分級評估則將隊(duì)伍某方面的表現(xiàn)分為優(yōu)秀、良好、有待改進(jìn)、不足四個等級，每個等級都有不同的評判標(biāo)準(zhǔn)。比方說要達(dá)到“優(yōu)秀”等級，必須符合以下十條評判標(biāo)準(zhǔn)：隊(duì)伍利用來源廣泛的各種信息和情報(bào)，對所面臨的需求、威脅、風(fēng)險(xiǎn)和危害進(jìn)行了系統(tǒng)評估；針對隊(duì)伍自身對需求、威脅、風(fēng)險(xiǎn)和危害所做的評估，隊(duì)伍對運(yùn)行模式進(jìn)行了設(shè)計(jì)，并且針對評估中出現(xiàn)的任何變化和重新分配后的資源做出了相應(yīng)調(diào)整；隊(duì)伍系統(tǒng)考慮了業(yè)務(wù)支持方面的需求，以及這些需求如何有助于有效的業(yè)務(wù)活動；隊(duì)伍致力于預(yù)防性活動和參與性活動，了解這些活動對隊(duì)伍績效的貢獻(xiàn)；并且為有效支持這些活動分配了必要的資源；隊(duì)伍理解并積極對需求進(jìn)行管理，在履行主要職能的過程中與伙伴機(jī)構(gòu)密切合作，經(jīng)常使用有針對性的預(yù)防計(jì)劃、改進(jìn)工作方法以減少不必要的需求；隊(duì)伍通過基準(zhǔn)測試、外部挑戰(zhàn)、使用證據(jù)主導(dǎo)的方法（例如定向巡邏、預(yù)測性巡邏等），主動評估并確保資源得到了有效利用；隊(duì)伍定期審查其業(yè)務(wù)流程，始終積極主動地授權(quán)各級員工減少不必要的官僚作風(fēng)，并促成這方面的改進(jìn)；隊(duì)伍有健全的信息通信技術(shù)戰(zhàn)略和實(shí)施計(jì)劃，使其在主要職能范圍內(nèi)擁有必要的技術(shù)，進(jìn)而帶來可以識別與衡量的效益；隊(duì)伍有健全的程序，可以讓地方主管部門對其業(yè)務(wù)和運(yùn)行方面的表現(xiàn)負(fù)責(zé)，可以證明隊(duì)伍對績效進(jìn)行了積極的監(jiān)控和管理；在減少犯罪、提高滿意度方面向公眾提供了最高水平的服務(wù)。
由于PEEL評估所采用的證據(jù)來自英國不同職能機(jī)構(gòu)對警察隊(duì)伍的各種檢查，有些檢查報(bào)告（主要是犯罪檢查報(bào)告和等值服務(wù)檢查報(bào)告）已經(jīng)對某些問題做出了分級評估，如果這些問題與PEEL評估中的相關(guān)問題發(fā)生重疊，PEEL評估會直接采用這些檢查報(bào)告中相關(guān)的分級評估結(jié)果，以節(jié)省人力物力財(cái)力。如果各種檢查報(bào)告沒有對某些問題進(jìn)行評估，或是PEEL評估中的某些問題在各種檢查報(bào)告中并未有所涉及，那么，HMIC會從相關(guān)證據(jù)中得出自己的看法，對問題進(jìn)行評估。
PEEL評估的借鑒意義
PEEL評估是英國向評估警察工作全貌與復(fù)雜性邁出的重要一步，旨在從早期識別警察隊(duì)伍中存在的問題，減少失敗風(fēng)險(xiǎn)，同時加強(qiáng)隊(duì)伍有效的民主問責(zé)，使警務(wù)得到切實(shí)可行的改善。PEEL評估由獨(dú)立于英國政府和警察機(jī)構(gòu)的女王陛下警務(wù)監(jiān)察署獨(dú)立執(zhí)行，五名監(jiān)察員都有警務(wù)或政法方面的資歷背景，由王室任命，代表公眾考核警察隊(duì)伍，向公眾而不是向議會負(fù)責(zé)。監(jiān)察署的經(jīng)費(fèi)主要來自英國內(nèi)務(wù)部的資助，以及其他機(jī)構(gòu)委托檢查所支付的報(bào)酬。評估所采用的數(shù)據(jù)資料除了來自英國國家統(tǒng)計(jì)署、內(nèi)政部相關(guān)機(jī)構(gòu)以及監(jiān)察署自身所做的各種專項(xiàng)檢查之外，也包括監(jiān)察員親臨警察辦公場所、接觸警隊(duì)成員、索取相關(guān)警務(wù)文件所獲得的一手資料。所有的評估和檢查報(bào)告（除可能會給國家安全造成危害的之外）在政府官方網(wǎng)站都能獲得，保證了評估的透明和公正。這樣的安排一方面確保了評估的客觀性與獨(dú)立性，更加令人信服；另一方面，也可以避免警察機(jī)構(gòu)的自我考核可能造成的弄虛造假、疲于應(yīng)付等弊端，使警察機(jī)構(gòu)得以專注于打擊犯罪、保護(hù)人民的本職工作。在考核內(nèi)容與方法方面，全國統(tǒng)一、專業(yè)而靈活的評價體系兼顧了國家戰(zhàn)略警務(wù)要求、地方警察與犯罪計(jì)劃所設(shè)定的目標(biāo)以及人民群眾對警務(wù)工作的基本需求，具有提綱挈領(lǐng)的導(dǎo)向作用，能夠使政府、相關(guān)部門、警察隊(duì)伍從整體上了解把握國家和各地警務(wù)工作的全貌，進(jìn)而進(jìn)行橫向和縱向的比較，有利于及時推廣經(jīng)驗(yàn)、查漏補(bǔ)缺。分級評估與描述性評估方法的使用確保了評估的準(zhǔn)確性與可操作性，便于警察隊(duì)伍發(fā)現(xiàn)自身存在的問題，參考評估報(bào)告中提出的建議以及其他隊(duì)伍的良好做法及時加以改正。PEEL評估對效率、效能、合法性三大支柱以及后來對警察隊(duì)伍領(lǐng)導(dǎo)力方面的考核，確保隊(duì)伍能夠在科學(xué)有效的治理模式下，經(jīng)濟(jì)合理地使用有限的資源（包括警力），最終實(shí)現(xiàn)預(yù)防打擊犯罪、保護(hù)人民的目標(biāo)。
相比之下，目前我國公安系統(tǒng)的績效考核體制存在著很多缺陷。首先，從評估指標(biāo)體系的建立到考核的具體執(zhí)行都在公安系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行，缺乏透明度，難以監(jiān)督問責(zé)；其次，考核缺乏全國統(tǒng)一、系統(tǒng)科學(xué)的目標(biāo)體系，目標(biāo)設(shè)定隨意性很大，難以進(jìn)行橫向和縱向比較，公安基層面臨的考核壓力尤為繁重，有時疲于應(yīng)付，不得不進(jìn)行數(shù)據(jù)造假，使考核失去意義或形同虛設(shè)；此外，考核過于強(qiáng)調(diào)結(jié)果，忽視了對成本、效率、產(chǎn)出的考核，造成資源難以優(yōu)化配置，浪費(fèi)嚴(yán)重。為解決這些長期存在的痼疾，英國警察的績效改革經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。
（作者單位：江蘇警官學(xué)院公安管理系；本文系江蘇高校優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目（PAPD）的成果之一）
【注釋】
①http://www.justiceinspectorates.gov.uk/hmic/wp-content/uploads/hmics-programme-for-regular-force-inspections-for-consultation.pdf．
②www.hmic.gov.uk/programmes/regular-force-inspections-peel-assessments/．
責(zé)編 /王坤娜
