【摘要】隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展及生活水平提高，公眾機(jī)動(dòng)化能力越來越強(qiáng)，但嚴(yán)重的城市交通擁堵，造成環(huán)境污染，消耗了公眾時(shí)間。文章在借鑒西方城市治理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，找出了TOD的本土化切入點(diǎn)，為政府扮演公共產(chǎn)品供給角色，承擔(dān)城市管理的重任，提供政策支持與理論依據(jù)。通過優(yōu)化空間布局，解決交通擁堵問題，實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化管理與可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】TOD　公共交通　政府　可持續(xù)發(fā)展

【中圖分類號】F2 　　 　　　【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

TOD—一種新的城市交通治理框架

西方通過戰(zhàn)后半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間，對工業(yè)文明進(jìn)行了深刻反思，在社會(huì)發(fā)展的觀念上產(chǎn)生了革命性變化，否定了“發(fā)展=經(jīng)濟(jì)增長”這種浪費(fèi)資源和犧牲環(huán)境為代價(jià)的發(fā)展觀，確立了環(huán)境、資源、人口、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新理念。實(shí)際上，這是一種在滿足當(dāng)代人們需求時(shí)，不危及后代人滿足其需要能力的新發(fā)展觀，其最大特點(diǎn)，就是把“可持續(xù)發(fā)展”作為了一種新的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。①正是在這種背景下，20世紀(jì)80年代，美國建筑設(shè)計(jì)師哈里森·弗雷克為解決二戰(zhàn)以后，美國城市無限制蔓延與擴(kuò)大，提出了治理城市交通的理論，英文是Transit-Oriented-Development，簡稱TOD。②

TOD是一種將公交系統(tǒng)與土地利用有機(jī)結(jié)合的城市發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)土地的合理開發(fā)與集約化發(fā)展，倡導(dǎo)以公交為主的出行方式，有效促進(jìn)公共領(lǐng)域生活，為步行、公交與小汽車交通創(chuàng)造和諧的環(huán)境。TOD的這種理念，使城市以依靠小汽車低密度蔓延，轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨蛔呃葹榘l(fā)展中軸，以公交站點(diǎn)為重要節(jié)點(diǎn)的模式。由于TOD在緩解擁堵、環(huán)境保護(hù)與土地利用等方面具有促進(jìn)城市治理的強(qiáng)大優(yōu)勢，因而成為實(shí)現(xiàn)公交可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

國外TOD模式的實(shí)踐及其啟示

在TOD提出的初期，西方主要把其作為一種解決城市蔓延發(fā)展的理論假設(shè)，認(rèn)為它是一種特殊的房地產(chǎn)開發(fā)模式。大概又經(jīng)過了近20年，TOD才逐漸成為西方公交發(fā)展的主導(dǎo)思想，并形成了各具特色的城市交通發(fā)展模式。

美國：回歸的TOD。二戰(zhàn)后期，美國由于汽車和房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，城市規(guī)模開始以攤大餅的蔓延方式向城市邊緣不斷擴(kuò)張。尤其是作為美國夢的一部分，擁有私家車成為獨(dú)立自由的精神象征。在早期，美國也采用過集約型城市發(fā)展方式，那個(gè)時(shí)期受限于有軌電車，但后來汽車工業(yè)發(fā)展使許多公司收購有軌電車并拆除了軌道，從此城市開始進(jìn)入到低密度蔓延和依靠小汽車的交通模式。但隨著居住地和工作崗位不斷遠(yuǎn)離城市中心，使公交持續(xù)衰落。在TOD提出之前，美國這個(gè)“汽車輪子上的國家”公交出行比例僅為10%，公眾完全依賴小汽車這種單一的出行方式。這不僅使城市中心地帶公共設(shè)施及土地資源沒有高效利用，而且導(dǎo)致交通嚴(yán)重堵塞，能源危機(jī)、空氣污染和內(nèi)城商業(yè)衰退等社會(huì)問題逐漸浮出水面。

針對這些問題，美國城市規(guī)劃者、公民與開發(fā)商開始反思低密度城市發(fā)展引起的弊端，一種集約、緊湊的適宜步行城市發(fā)展理念呼之欲出，使得TOD模式應(yīng)運(yùn)而生并逐漸被人們認(rèn)知和贊同。從20世紀(jì)70年代開始，美國政府、學(xué)界與一些非盈利組織展開了關(guān)于小汽車過度使用導(dǎo)致城市交通系統(tǒng)衰退的原因分析，呼吁提高公交系統(tǒng)在城市發(fā)展中的功能，對土地使用采取相適應(yīng)的變革，大力推進(jìn)TOD模式并實(shí)行區(qū)域增長管理。目前在美國，超過1000個(gè)與此相關(guān)的TOD項(xiàng)目正在實(shí)施進(jìn)行。雖然以小汽車為主的出行方式仍占據(jù)著統(tǒng)治地位，但公交系統(tǒng)使用率還是持續(xù)超過了小汽車交通的增長。

新加坡：綜合規(guī)劃與嚴(yán)格治理。新加坡作為一個(gè)城市國家，一直非常重視交通狀況。政府通過對土地利用、新市鎮(zhèn)發(fā)展與城市交通規(guī)劃的三規(guī)合一，使城市各個(gè)活動(dòng)中心通過公交網(wǎng)連接了起來。同時(shí)新加坡不斷強(qiáng)化對私家車的嚴(yán)格控制，不僅使公交成為公眾日常出行的選擇，也使城市化在公交主導(dǎo)下得到可持續(xù)發(fā)展。新加坡的城市格局主要由中心城區(qū)與周圍的24個(gè)新市鎮(zhèn)組成，中心城區(qū)作為CBD是企業(yè)總部、商業(yè)集聚的區(qū)域，而居民主要居住在24個(gè)新市鎮(zhèn)。大多數(shù)新市鎮(zhèn)與中心城區(qū)之間通過MRT（Mass Rapid Transit）實(shí)現(xiàn)了無縫隙連接，新市鎮(zhèn)之間則主要通過MRT與巴士連接，并且MRT車站一般位于新市鎮(zhèn)的中心位置。在新加坡，所有居住區(qū)、商業(yè)區(qū)與工業(yè)區(qū)都臨近公交站點(diǎn)，人們在步行范圍內(nèi)就能找到公交站。新加坡的城市化正如TOD理念所設(shè)想的那樣，公共交通系統(tǒng)就像一條項(xiàng)鏈，很好地把各居住區(qū)、商業(yè)區(qū)與工業(yè)區(qū)串聯(lián)了起來，形成了一個(gè)公交導(dǎo)向的城市化空間格局。

此外，政府通過區(qū)域牌照制度、擁車證制度以及電子道路收費(fèi)系統(tǒng)等交通管理措施，很好地控制了私家車快速發(fā)展。目前，新加坡?lián)碛兴饺似嚨募彝ゲ坏?0%，而超過60%的新加坡人則主要是通過MRT出行。③新加坡的TOD特征表現(xiàn)為，在規(guī)劃中政府位于主導(dǎo)地位，其最大優(yōu)點(diǎn)就是規(guī)劃執(zhí)行度最高，但需政府投入大量資金作為有效保障。

日本東京：房地產(chǎn)與高密度軌道相結(jié)合。在東京這樣擁有3400多萬人口的高密度城市，是無法允許過多私家車作為交通工具的，因而東京具有全世界最為龐大的軌道交通系統(tǒng)，有119條地上和地下軌道交通線路，間隔班次的時(shí)間不超過2分鐘。東京TOD最值借鑒的是公交與房地產(chǎn)共同開發(fā)的“溢價(jià)回收”機(jī)制。日本地鐵多是由私企經(jīng)營，政府則對票價(jià)制訂嚴(yán)格控制。由于軌道交通的投入巨大，運(yùn)營成本也高，因而為保證盈利，政府也鼓勵(lì)和支持企業(yè)在運(yùn)營軌道交通業(yè)務(wù)的同時(shí)，對站點(diǎn)周圍房地產(chǎn)進(jìn)行開發(fā)。地鐵公司一般都是通過在鐵道開發(fā)前，先以低廉價(jià)格征收站點(diǎn)附近土地，這一模式被叫做“土地再調(diào)整”。其運(yùn)作模式是，鐵路公司從地產(chǎn)主那里收購未開發(fā)的大塊土地，通過規(guī)劃再將開發(fā)過的、比較小塊與附帶設(shè)施的規(guī)整土地還給地產(chǎn)主，而多余土地則歸鐵路公司所有。

在眾多地鐵公司中，東急公司是綜合開發(fā)最成功的例子。20世紀(jì)初，東急在建設(shè)地鐵前買下大片土地。早期成功的項(xiàng)目，是東京著名的田園調(diào)布住宅區(qū)開發(fā)，該住宅區(qū)建在東急地鐵線的澀谷和櫻木町間，除高質(zhì)量的住宅外，這里還有東急百貨商場等高層購物中心。此外，東急還給予優(yōu)惠條件吸引幾所大學(xué)在此設(shè)立分校，商業(yè)中心和大學(xué)校園使得該線路達(dá)到雙向飽滿運(yùn)行。目前在東急的財(cái)務(wù)支出中，35%用于地鐵經(jīng)營，25%用于房地產(chǎn)開發(fā)，而公司收益的三分之二來自房地產(chǎn)。④東京的TOD特征表現(xiàn)為，企業(yè)通常具有充足的融資渠道，在追求利潤最大化的市場導(dǎo)向下，對地鐵站周邊土地進(jìn)行綜合開發(fā)。但由于企業(yè)具有逐利特性，因而易造成發(fā)展側(cè)重局部利益，導(dǎo)致出現(xiàn)城市片區(qū)整體功能不完善、配套設(shè)施建設(shè)缺乏的弊端。因此，如果過度依靠市場發(fā)展TOD，帶來的最大缺陷就是不利于優(yōu)化城市整體結(jié)構(gòu)和功能，很難統(tǒng)籌全局規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

以上國外城市TOD發(fā)展實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，可在政策引導(dǎo)、管理機(jī)制、開發(fā)模式等方面，對我國科學(xué)、合理地發(fā)展城市交通提供一些借鑒與啟示，歸納起來主要有以下幾點(diǎn)：

其一，堅(jiān)持公交優(yōu)先戰(zhàn)略是城市發(fā)展必然的選擇。從TOD的角度而言，城市擴(kuò)展和郊區(qū)化在所難免，但出現(xiàn)了私家車過量增長，必然對城市交通帶來巨大壓力。近期有關(guān)北京等大城市治堵的討論，充分證明了這一點(diǎn)，因而明確公交為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式，是我國城市化的必然選擇，而對城市、土地與交通進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)規(guī)劃，建設(shè)高質(zhì)量的城市公交系統(tǒng)，則是實(shí)施具有中國特色TOD的重要內(nèi)容；其二，因地制宜選擇快速公交工具。一般公交有多種形式，如快速公交上有地鐵、輕軌與快速公交系統(tǒng)等選擇，只要設(shè)計(jì)得當(dāng)，這些交通形式都能發(fā)揮其最大作用。當(dāng)然在公交優(yōu)先戰(zhàn)略下的作為，也要警惕不顧城市人口、資金條件盲目上馬快速公交項(xiàng)目，而應(yīng)根據(jù)自身區(qū)域特點(diǎn)，選擇發(fā)展最合適的交通工具，并要精心規(guī)劃與設(shè)計(jì)，以達(dá)到最佳使用效果；其三，從TOD的角度，對于那些未能很好發(fā)揮已建軌交站點(diǎn)功能的城市，應(yīng)盡快規(guī)劃站點(diǎn)周圍的土地利用和項(xiàng)目建設(shè)，以避免軌交出現(xiàn)的單向大容量運(yùn)行；其四，快速公交系統(tǒng)造價(jià)高昂，運(yùn)營收益由于具有公益性，往往利潤較少。因而未能建立良好的“溢價(jià)回收”機(jī)制，易造成城市對快速公交系統(tǒng)的資金投入壓力過大；其五，解決城市公交系統(tǒng)設(shè)計(jì)中存在的缺憾問題，如P+R停車場嚴(yán)重不足，軌交與郊區(qū)新城連接不暢，站點(diǎn)與居住區(qū)短駁鏈接不充分等。這些問題的存在，易造成公交系統(tǒng)的使用不便，導(dǎo)致人們對私家車依賴性加大，引發(fā)城市的交通擁堵；其六，政府應(yīng)出臺(tái)一系列交通需求管理措施，在公交供給中發(fā)揮主導(dǎo)性作用，用宏觀政策手段，有效控制私家車擁有量的過快增長，為市民提供更好、更高質(zhì)量的公交服務(wù)；其七，在TOD規(guī)劃中，項(xiàng)目所涉及的居民、業(yè)主與開發(fā)商必須共同參與決策，在聽取各方意見的基礎(chǔ)上, 充分發(fā)揮全社會(huì)智慧，進(jìn)行項(xiàng)目的實(shí)施與建設(shè)。

探尋我國的TOD創(chuàng)新之路

我國傳統(tǒng)城市交通體系，遵循了擁堵—緩和—再擁堵的發(fā)展軌跡，這種體系即不科學(xué)與環(huán)保，又導(dǎo)致?lián)矶卢F(xiàn)象越來越嚴(yán)重，使公眾出行極不方便。因此，如何引導(dǎo)我國城市交通協(xié)調(diào)發(fā)展，勇于創(chuàng)新，有效解決道路擁堵問題，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，科學(xué)構(gòu)建一個(gè)高效、安全、便利與環(huán)保的交通體系，就成為城市發(fā)展的重大命題。⑤目前，我國城市發(fā)展主要表現(xiàn)出兩種特征：其一是城市居民向郊區(qū)不斷擴(kuò)散；其二是原有城市中心仍聚集主要的公共服務(wù)設(shè)施。所具有的這兩點(diǎn)，導(dǎo)致我國城市空間上錯(cuò)配，引發(fā)大量的交通出行問題。因此，TOD在我國城市發(fā)展中,具有很大的應(yīng)用空間，可解決城市中心區(qū)功能過度集中、交通流向力強(qiáng)、出行高度聚集、城市空間利用極不均衡的弊端。⑥近年來，TOD正在逐漸被我國的大中城市所了解和接受。我國的大中城市越來越重視公交與土地利用的綜合發(fā)展，逐步展開了有關(guān)TOD規(guī)劃與實(shí)踐，通過對城市交通高密度、集約化、立體化、全方位與多角度的綜合治理，正在探尋符合我國國情的城市發(fā)展TOD模式。雖然我國城市發(fā)展取得了一些驕人成績，也積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，但還是存在以下一些問題：

其一，在倡導(dǎo)公交優(yōu)先的同時(shí)，私家車也保持快速增長，以小汽車為導(dǎo)向的城市模式若隱若現(xiàn)，使得公交發(fā)展嚴(yán)重滯后；其二，城市郊區(qū)化在主動(dòng)與被動(dòng)中快速啟動(dòng)，但郊區(qū)的新城、市鎮(zhèn)與衛(wèi)星城等建設(shè)效果并未達(dá)到規(guī)劃初衷，跨瓶頸交通供需矛盾突出，使土地利用與交通系統(tǒng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，造成高強(qiáng)度土地開發(fā)需求與區(qū)域交通承載能力難以匹配；其三，城市功能單一，造成大量長距離、跨區(qū)域交通。即使在郊區(qū)已建的軌交站點(diǎn)，也未能很好地利用和充分發(fā)揮功能；其四，公交建設(shè)的溢價(jià)回收機(jī)制尚未建立，營運(yùn)的資金壓力巨大，政府不僅缺乏對公交的財(cái)政扶持，還缺乏專門機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌監(jiān)管。

為了促進(jìn)我國城市發(fā)展，有效解決新區(qū)與周邊區(qū)域的交通問題，就必須積極探索具有中國特色的城市發(fā)展道路，用TOD理念處理好交通系統(tǒng)與土地利用關(guān)系，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善公眾出行問題，方便他們的生產(chǎn)與生活，減少交通擁堵帶來的環(huán)境污染，提升公眾的幸福指數(shù)。然而，要想達(dá)到這一社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，必須多措并舉做好以下幾點(diǎn)：

第一，牢固樹立TOD的發(fā)展理念。我國城市發(fā)展現(xiàn)狀說明，私家車的快速增長使得道路不負(fù)重荷，擁堵成為城市化頑疾。國外經(jīng)驗(yàn)說明，單靠增加道路設(shè)施的投入，不能改變交通擁堵狀況。TOD倡導(dǎo)將城市發(fā)展與交通發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，減少公眾對私家車的依賴，可從根本上解決交通擁堵問題。因此，城市規(guī)劃者與交通管理者，要從觀念上認(rèn)識(shí)到公交引導(dǎo)城市發(fā)展的意義和作用，積極貫徹TOD理念，推進(jìn)優(yōu)先發(fā)展公交的戰(zhàn)略。

第二，成立TOD綜合機(jī)構(gòu)，發(fā)揮政府在公交供給中的主導(dǎo)作用。TOD是一種綜合性很強(qiáng)的發(fā)展模式，其項(xiàng)目開發(fā)往往需要政府許多部門協(xié)同合作、聯(lián)合開發(fā)才能實(shí)現(xiàn)，它是一項(xiàng)需要調(diào)動(dòng)城市管理各個(gè)職能部門的系統(tǒng)工程，任何一個(gè)環(huán)節(jié)不配套都有可能影響到TOD的實(shí)施效果。因此，在政府機(jī)構(gòu)中，應(yīng)成立促進(jìn)TOD發(fā)展的綜合管理機(jī)構(gòu)，對公交實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃。

第三，開展以TOD為指導(dǎo)的編制，完善土地利用與交通協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制，對TOD規(guī)劃進(jìn)行精細(xì)化管理。在宏觀層面，通過制定TOD發(fā)展策略，引導(dǎo)城市空間合理蔓延；在中觀層面，在構(gòu)建城市交通區(qū)位差異化標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，界定TOD重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域；在微觀層面，根據(jù)公交站功能，合理規(guī)劃周邊土地開發(fā)，科學(xué)引導(dǎo)TOD區(qū)域發(fā)展。

第四，設(shè)立專項(xiàng)財(cái)政資金，完善公交的財(cái)政扶持機(jī)制，加強(qiáng)金融服務(wù)創(chuàng)新。一方面保證資金專項(xiàng)使用，確保財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)量和資金到位；另一方面完善公交財(cái)政補(bǔ)貼監(jiān)管體制，合理使用財(cái)政補(bǔ)貼，提高其使用效率，并通過特許經(jīng)營與優(yōu)惠政策，實(shí)行多渠道社會(huì)融資，促進(jìn)軌道交通事業(yè)的發(fā)展。

第五，大力宣傳與鼓勵(lì)公民出行選擇公交，合理引導(dǎo)小汽車使用，讓人們從觀念上認(rèn)同公交才是出行的首選。此外，在城市交通規(guī)劃的編制和審批中，政府還應(yīng)允許城市中各種利益集團(tuán)借用現(xiàn)代媒體和社會(huì)溝通機(jī)制，開展公開透明的對話，讓更多公眾與社會(huì)團(tuán)體參與到TOD編制的前期階段，以及TOD規(guī)劃的征求意見階段。

第六，強(qiáng)化城市發(fā)展的層次性和階段性，健全TOD的相關(guān)配套政策，提高交通規(guī)劃的實(shí)施效力。對于交通規(guī)劃不同層次的內(nèi)涵，通過完善相關(guān)政策、法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，把其納入總體規(guī)劃之專項(xiàng)規(guī)劃中，有利于提升實(shí)施效力。尤其是通過建立和實(shí)行土地控制的快速反應(yīng)、科學(xué)調(diào)控的長效機(jī)制，以及通過容積率獎(jiǎng)勵(lì)吸引開發(fā)商投資公共設(shè)施，建立一種靈活的規(guī)劃獎(jiǎng)勵(lì)制度，在政府加大對土地儲(chǔ)備與優(yōu)先開發(fā)閑置土地基礎(chǔ)上，引導(dǎo)土地儲(chǔ)備向城市新區(qū)和軌道交通地域傾斜。為了防止無序開發(fā)，必要時(shí)可由政府回收公交沿線土地的開發(fā)權(quán)，在規(guī)劃實(shí)施中予以肯定和量化。

總之，TOD理論在整合城市公共交通體系的同時(shí)，代表了良好城市形態(tài)演變的發(fā)展方向。因此，在我國城市化進(jìn)程中，應(yīng)通過尋找出TOD的本土化切入點(diǎn)，探索一條符合中國特色的城市發(fā)展之路。

（作者為西京學(xué)院教授；本文系陜西省社科界2013年度重大理論與現(xiàn)實(shí)問題研究項(xiàng)目成果，項(xiàng)目編號：2013C073）

【注釋】

①趙素霞：“‘可持續(xù)發(fā)展’的來龍去脈”，《安徽科技》，1997年第4期。

②馬和，馬利波，張遠(yuǎn)景：“TOD模式理論研究”，《山西建筑》，2009年第5期。

③⑥汝信，陸學(xué)藝，李培林等：《社會(huì)藍(lán)皮書—2012年中國社會(huì)形勢分析與預(yù)測》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年。

④汪玉林，韓筍生：《公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展—TOD理念及其在中國的實(shí)踐》，北京：人民交通出版社，2009年。

⑤嚴(yán)正：《中國城市發(fā)展問題報(bào)告：問題·現(xiàn)狀·挑戰(zhàn)·對策》，北京：中國發(fā)展出版社，2004年。

責(zé)編 /王坤娜