我國扶貧開發(fā)實踐中長期存在的深層次困難

精準是扶貧工作的內在要求。然而，我國扶貧開發(fā)實踐中卻長期存在貧困人口漏出、扶貧項目針對性不強、扶貧效果不明顯等突出問題，同時面臨精準識別難、精準施策難、精準評估難等深層次困難。

精準識別困難。貧困是多維的，不僅受收入水平的影響，還同住房、健康、教育、社區(qū)環(huán)境等多種因素相關。一個收入支出相宜且生活水平高出貧困線的家庭，若存在住房難、飲水難、用電難、出行難、上學難等問題，可能仍屬于典型的貧困家庭。因此，簡單地按照收入來設置貧困線并甄別貧困人口并不合理。與此同時，要準確將一個村莊中所有農戶的家庭人均純收入精確估計到個位數或十位數并排出高低順序，也是幾乎不可能的。這是貧困人口識別之難的基本原因。

雖然存在多維貧困和收入計量方面的困難，但要在一個彼此知根知底的熟人社區(qū)中找到相對更困難的住戶，實踐中也有簡便有效的辦法——切實發(fā)揮社區(qū)居民的作用，由他們民主推薦產生。但這個方法也存在一些問題，首先是居民互不熟悉的不同村莊之間貧困程度無法正確比較，依靠村民參與解決不了問題；其次是如果貧困人口識別涉及后續(xù)資源分配等利益問題，原本通過熟人社區(qū)很容易解決的問題，可能也不那么容易了。

此外，若由政府部門自上而下去開展這項工作，情況也會不一樣。一旦科層制管理自上而下、自外而內介入到貧困人口識別過程，原本僅限于農戶之間的利益沖突便開始受到政府與農民關系的影響，將呈現(xiàn)出新的更復雜的矛盾關系。壓力型體制下處于科層底端、以“不出事”為底線要求的縣鄉(xiāng)政府最終會發(fā)現(xiàn)，是否能夠識別出真正的貧困戶不是最重要的。最重要的是把事情“搞定”“擺平”，把貧困人口識別工作順利完成，同時確保不冒出“上訪”“鬧事”等高風險行為，于是識別工作依靠“村兩委”、村干部就成為不二選擇。這種背景下，政府部門要在熟人村莊內準確識別出貧困人口，主要取決于其“控制”村干部的能力和這些村干部緊密聯(lián)系群眾、真正代表群眾的程度；而要在不同村莊間準確辨別出貧困程度的差異，主要取決于各村上報主要指標的精準性以及政府對這些指標進行核實比較的能力。

精準施策困難。貧困人口識別出來以后，接下來是尋找有效干預措施，對癥下藥。對于救濟式扶貧來說（如低保、大病救助），對癥下藥就是給錢給物，因而并不困難；而對于提高收入水平和發(fā)展能力的開發(fā)式扶貧來說，挑戰(zhàn)則不少。

以提高貧困農戶增收能力的產業(yè)扶貧為例，至少面臨三方面的主要困難：首先是市場的不確定性。規(guī)劃實施時具有較大市場前景和利潤空間的產業(yè)項目，最終投產時可能迥異于預期的市場狀況。那些實施三至五年后才形成產出（如林果種植）的扶貧項目尤其如此。其次是規(guī)模效益、公共性與貧困農戶競爭力缺乏的矛盾。一方面，在市場經濟條件下，政府不可能為貧困戶劃定“非貧莫入”的壟斷產業(yè)或產品，并且大多數產業(yè)扶貧項目都需要具備一定規(guī)模才能具有市場效益，同時也需要非貧困戶的共同參與。另一方面，政府針對產業(yè)發(fā)展的部分支持措施（如改善灌溉設施、提供信息服務等）不可避免地具有公共產品或準公共產品的屬性。結果是，由于非貧困戶具有更強的投資經營意識與能力，因而更有效地利用了具有公共性的扶貧項目。最后是“幫扶失靈”。開發(fā)式扶貧歸根結底要靠貧困人口自身的改變來實現(xiàn)。貧困人口生活在特定的具體文化和社會環(huán)境中，已形成一整套屬于自己的價值觀，擁有選擇自己生產生活方式的權利。包括政府在內的各種幫扶主體設計提供的發(fā)展項目并不總能得到貧困人口的理解、認可和積極參與，當發(fā)展項目需要按照設計進度推進時尤其如此。很顯然，即使項目內容本身設計得非常好，若得不到貧困人口理解、認可和積極參與，也不可能是精準施策的項目。

精準評估困難。精準扶貧歸根結底是為了實現(xiàn)精準脫貧，而脫貧只有通過績效評估才能知道結果?？冃гu估能夠測量出貧困人口減少和貧困程度減輕的狀況；能夠在脫貧結果和干預項目之間建立因果關系，進而確認脫貧結果并非其他因素引起；能夠揭示不同類型貧困人口在扶貧項目中的行為差異和收益程度，揭示不同扶貧項目實施效果的差異，進而用作改善項目設計、尋找高效項目的手段。然而，這些重大作用均須以績效評估結果的可靠性、有效性為前提——一個并不容易具備的前提。

影響績效評估結果可靠性、有效性的因素很多，其中比較重要的有兩項：一是技術困難。正如貧困表現(xiàn)是多維的，脫貧成效也呈現(xiàn)出多維度，涉及收入、能力、環(huán)境等不同維度。不同維度的成效并非都可以量化，即使量化出來也并非都具有可比性。二是利益干擾?？冃гu估結果既影響扶貧對象能否獲得以及獲得多少后續(xù)扶貧資源，也影響扶貧項目設計實施者的工作業(yè)績。他們都可能有意提供虛假信息，推動出現(xiàn)有利于自己的評估結果。當政府自上而下組織開展績效評估，并將評估結果用作扶貧資源配置依據和黨政領導干部政績考核依據時，利益干擾的作用尤其明顯。