鄉(xiāng)村社會治理是國家治理體系的重要組成部分，也是難度最大的領域。在中國，鄉(xiāng)村社會治理是一種復雜的現(xiàn)象，既有政府的管理，又有村民的自治；既有法定的制度，又有村規(guī)民約；既有國家的介入，又有民間的參與。而且更復雜的是，鄉(xiāng)村社會治理受民主革命、社會主義革命以及改革開放等重大社會變革影響，受經濟發(fā)展階段和體制急劇變遷的制約，呈現(xiàn)出變動不居的動態(tài)，并且這個過程遠未結束。歷史是最好的教科書，研究新中國成立以來我國鄉(xiāng)村社會治理的演變歷史，無疑對我們更好認識國情和鄉(xiāng)村社會治理變化規(guī)律具有借鑒意義。

舊中國的鄉(xiāng)村社會治理結構

清末以前的鄉(xiāng)紳階層治理格局

中國是一個幅員遼闊、人口眾多、經濟發(fā)展不平衡的大國，在長達2000多年的封建社會里，高度中央集權、龐大的官僚集團和體系，導致國家很難實現(xiàn)對鄉(xiāng)村的直接統(tǒng)治，形成所謂的“政不下縣”，從而依靠士紳地主和宗族制度來對鄉(xiāng)村進行治理。處于國家與農民之間的鄉(xiāng)紳階層，代國家征收各種賦稅和攤派，負責管理地方的公共事務，這種地主士紳的統(tǒng)治往往還借助于族權。

在以科舉選任官僚的中央集權社會里，科舉制不僅為國家選拔了大量“知識精英”，也為鄉(xiāng)村培養(yǎng)了大量士紳。他們世代居于鄉(xiāng)村，既了解政治（政府），也熟悉地方情況。由于他們的生產、消費來自于當?shù)氐沫h(huán)境和條件，他們世代形成的親戚鄰里關系以至于其身家性命也與地方息息相關，甚至還包括在地方實現(xiàn)更高層次的社會認可和價值認同。因此，除了“攤派”以外，這些士紳也愿意從他們收取的“地租”中拿出一部分，用于主辦地方事務，如辦教育、修道路、賑災濟貧等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織的形式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級正式的政權組織，是從清末“新政”開始的。1908年，清政府在“預備立憲”中頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，規(guī)定：凡府廳州縣官府所在地為城，其余市鎮(zhèn)村屯集等地人口滿5萬以上者為鎮(zhèn)，不滿5萬者為鄉(xiāng)。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)均為地方自治體。鄉(xiāng)設立議事會和鄉(xiāng)董，實行“議行分立”。由于這種新建立的鄉(xiāng)村基層政權承認原有的鄉(xiāng)紳治理，國家并沒有將其“官僚化”即納入政府體系，鄉(xiāng)村治理的基礎仍然沒有改變。在辛亥革命以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自治體制有所變化。1934年國民黨通過《改進地方自治原則》，明確規(guī)定縣地方制度采用兩級制，即縣以及縣以下為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、村）。1939年又頒布了《縣各級組織綱要》，1941年頒布了《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織條例》。根據(jù)一系列制度安排，鄉(xiāng)正式成為國家的基層政權。按照規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）代表會議，為決策和議事機構；另設鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所，為辦事機構，其下又分設民政、警察、經濟、文化四股。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所同時“受縣政府之監(jiān)督指導，辦理本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自治事宜，及執(zhí)行縣政府委辦事項”，其功能主要是編查戶口、整理財政、規(guī)定地價、設立學校、推行合作、辦理警衛(wèi)、“四權”（選舉權、被選舉權、監(jiān)察權、罷免權）訓練、推進衛(wèi)生、實行造產、開辟交通、實行救恤等。

由此可見，國民黨政府是試圖強化鄉(xiāng)村基層政權，由此達到穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序、推進鄉(xiāng)村發(fā)展的目的。但是，與這種在農村建立“政府主導型”辦事機構和職責相匹配的密切相關的兩個基本常項，即上述龐大職責（事權）所需要解決的財權（經費）和干部隊伍建設兩大關鍵事項，國民黨卻沒有解決。

在辦事經費方面，國民黨政府由于軍費開支浩大，又要著力發(fā)展國營經濟，受到戰(zhàn)爭和經濟落后的制約，財政收入入不敷出，不僅不能給農村基層政權提供財政轉移支付，還要從經濟落后的農村提取大量的苛捐雜稅。因此，對作為“事權”龐大的農村基層政權來說，就只有兩個選擇：該辦的事情不辦，如教育、衛(wèi)生、道路、救濟等；利用權力，在替上級政府征收糧款和雜費時趁機“搭車”，斂取錢財。由于基層政權“事權”擴大所導致的財政支出增加負擔都轉嫁到農民頭上，導致農民負擔甚至超過了封建社會，農民不僅沒有享受到好處，反而日益貧困。

“政府主導”引發(fā)的兩個問題

在農村政權的干部隊伍建設方面，國民黨政府同樣是非常失敗的。如前所述，封建社會依靠鄉(xiāng)紳和宗法維持了對鄉(xiāng)村的有效治理，但是，這種通過鄉(xiāng)紳和宗法治理農村的局面在鴉片戰(zhàn)爭以后被打破了。隨著工業(yè)化、市場化和城市化的推進，不僅農業(yè)成為收益低的產業(yè)，農村生活條件越來越落后于城市，而且在新興知識的學習、有用信息的集散方面，鄉(xiāng)村也遠不能與城市相比（特別是科舉制的廢除），于是傳統(tǒng)的居于鄉(xiāng)村的“耕讀之家”，開始轉業(yè)和流向城市。19世紀末，隨著新興產業(yè)和新式學堂的興起，以產品和資金流向城市（包括外國）為主要特征的城鄉(xiāng)關系進一步發(fā)展為鄉(xiāng)村精英大規(guī)模向城市流動，導致了農村經濟和人才枯竭。

農村知識精英的大量流失與農村管理依然延續(xù)著傳統(tǒng)的“士紳治理”之間的矛盾，加重了鄉(xiāng)村治理的難度：一是“現(xiàn)代化”和“政府主導型”導致的鄉(xiāng)村事務繁多，專業(yè)人才和財力不足；二是政治腐敗和戰(zhàn)亂頻仍，上級政府、軍閥橫征暴斂，使征糧、征兵成為鄉(xiāng)村政權的主要任務，這使得鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管理人員無法維護地方正當利益，無力承擔鄉(xiāng)村政權的基本職能。在這種情況下，農村出現(xiàn)了所謂“土劣化”傾向。即要執(zhí)行和完成上級政府的任務，必須超限度地搜刮農民，走向民眾對立面。因此，鄉(xiāng)紳中精英越來越少，土豪劣紳越來越多；對于鄉(xiāng)村治理，“好人不能干，壞人爭著干”，出現(xiàn)美國學者杜贊奇所說的“贏利型經紀人”不斷取代“保護型經紀人”的現(xiàn)象。這種趨勢從清末到新中國成立前，愈演愈烈。